为实现“双碳”目标提供坚强法治保障

　　重庆市法学会环境资源法学研究会

　　习近平总书记指出，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。为深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，推动我国“双碳”目标如期实现，必须在不断完善和优化环境法治上加快步伐。

　　制定应对气候变化的专门立法。制定“气候变化应对法”涵摄“双碳”目标的全部内容，在价值追求和目标锚定上，“双碳”目标统一于应对气候变化，有赖于以“气候变化应对法”为核心的气候变化应对法律体系的健全和完善。就“气候变化应对法”的制定而言，从法律责任的分配来看，政府应当肩负起促进能源、经济和社会转型的主要责任来应对气候变化。因此，应凸显其“政府责任法”的法律定位。“气候变化应对法”应是“气候稳定的促进法”，而不仅是“气候变化的减缓法或适应法”。“气候变化应对法”的立法目的不仅是控制温室气体的排放量，还要聚焦于促进“双碳”目标的实现，维护气候稳定乃至消除传统工业文明对气候造成的存量负面影响。应对气候变化是关涉“人类命运共同体”的大事，需要国际社会的通力合作和共同努力。因此，“气候变化应对法”不仅是“国内应对法”，而且还是“国际合作法”。

　　建立减污降碳协同增效的基础性规则。“减污降碳协同增效”为现行环境法中“减污”规则和“降碳”规则的整合与协同指明了演进方向。在《大气污染防治法》中实施协同控制是温室气体控制自觉的、首要的规制模式选择。为更好地发挥《大气污染防治法》对实现“双碳”目标的作用，需建构起“减污降碳协同增效”的基础性规则。具体来看，应以“空气环境质量标准”吸收“大气环境质量标准”，从而保证国家环境质量标准的统一。应将以二氧化碳为代表的温室气体纳入“空气环境质量评价”的范畴，补救国家环境质量评价对象范畴不周延的缺失，奠定相关立法的科学基础。修改现行《大气污染防治法》的立法目的，将应对气候变化作为价值性目的引入其中，释放该法在应对气候变化问题上的规制功能。以现行《大气污染防治法》立法目的条款的变革为前提，将以二氧化碳为代表的温室气体纳入大气污染防治的对象范畴，或者要强调对其排放进行直接管控、严格管控的意图。

　　匡补能源法制与“双碳”目标的协同性规则。为更好地肩负起建立清洁低碳的能源结构，应对气候变化的历史重任，2020年4月发布的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》仍需修改。在立法目的条款中将“应对气候变化”作为价值性目的，置于“提高能源效率”与“促进能源高质量发展”之间，以此与总则内相关条款形成逻辑衔接。将分则中应对气候变化的条款进行整合，以“应对气候变化专章”的形式呈现，改变应对气候变化的有关内容依附或者潜藏于其他条款中的情况，由此与总则中的规定完成逻辑对接，形成能源法制对气候变化应对的体系性合力。在“能源基本法”出台后，对于“能源单行法”也要进行相应的完善与修改。一方面，通过完善《煤炭法》等能源要素调整法，进一步提升能源法制对于实现“双碳”目标的有效性。如在《煤炭法》里设立优化能源结构战略规划；对风能、太阳能为代表的低碳能源发展给予法律引导，建立能源结构低碳转型机制以克服我国在能源禀赋（贫油少气）上的劣势。另一方面，通过修改《节约能源法》等进一步增强能源法制对于实现“双碳”目标的针对性。如用碳排放总量和强度“双控”制度取代“能耗双控”制度，进一步提升优化能源结构法律制度的精准性和实效性。

　　执笔人：重庆大学法学院副教授王江、重庆大学西部环境资源法制建设研究中心助教刘鑫

　　来源：《重庆日报》（2022年4月29日 第13版）