运用系统思维夯实应急管理基层基础

中共重庆市委党校课题组

　　2月3日召开的中共中央政治局常务委员会会议强调，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考。在党中央集中统一领导下，在各方面共同努力下，防控工作正有力开展。但长远看，我们要建立健全中国特色应急管理体系，着力推进应急指挥体制、部门管理体制、安全监管和执法体制改革，建强基层应急管理组织机构，健全风险防范化解机制，健全法律法规预案标准体系，把制度优势更好转化为治理效能。当前，我国安全形势总体保持稳定向好，但各种风险因素汇聚，传统风险与新兴风险交织，灾害事故风险挑战明显上升，应急管理基层基础仍然薄弱。积极推进应急管理体系和能力现代化，需要坚持和运用系统性思维，从大处着眼，从小处着手，从细微处着力，不断筑牢夯实应急管理基层基础，有效防范和化解重大安全风险，高效应对和处置各类突发事件，使应急管理的重心沉得下去，群众的安全感升得起来。

　　着眼结构性，化小隐患防范大风险。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务，还是一项系统工程。系统思维方式的结构性强调从系统的结构去认识系统的整体功能，结构是系统功能的内部表征。突发事件要素众多，结构复杂。从其形成的过程和演化规律来看，风险是成因，突发事件是风险叠加积聚的结果，是风险爆发的突出表征;风险的源头是隐患，多个相类似的隐患叠加累积，如得不到及时有效化解，就会形成风险，小隐患潜藏大风险。夯实应急管理基层基础，要做好安全风险的防范与化解。这就需要坚持从源头上着手，在加强对风险隐患排查、识别与整治的同时，还应加强对安全风险的构成要素、结构机理、形成要件和分解条件进行分析，从点上对隐患的特征、特性及其分布进行描绘。要树立系统结构的观点，在加强应急管理基层基础建设的实践中，认识和把握安全风险结构要素和应急功能的关系，在要素不变的情况下，努力优化基层应急管理结构，构建隐患治理与风险管控的双重体系，实现系统最佳功能，真正做到把安全问题解决在萌芽之时、成灾之前。

　　着眼整体性，用小单元促进大安全。整体的属性和功能是部分按一定方式相互作用、相互联系所形成的。而整体也正是依据这种相互联系、相互作用的方式对部分实行支配。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，基层安全治理又是应急管理体系的重要组成部分，涉及不同行业的众多单位、组织和群体，设有村居、网格(村小组)、楼栋长等防控未稍。按照“支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理”的重要要求，加强应急管理基层基础建设，从整体出发，从企业、单位、学校等安全治理的“小单元”抓起，坚持分级负责与分类管理相结合，坚持属地、属事、属人、属责“四属”相结合，紧紧盯住每一个安全主体不放松，使应急管理的关口前移再前移、重心下沉再下沉，不断链脱节、不漏管失察，把楼栋、网格、社区、镇街“四位一体”的基层安全网络织细织密，让“小单元”真正成为“大安全”的牢固基石。

　　着眼综合性，以细监管推动大治理。当前安全发展面临着多元复合的风险境遇，事故灾害中单一风险与其他风险联结联动、转化演变的现象越来越凸显，每一个小隐患都有可能引发大问题，每一起单一事件都有可能引起连锁反应。抓好基层安全监管，夯实应急基础，要着眼于安全问题的综合性、复合性与复杂性，立足社区，以安全问题网格化治理为基础，以金融、寄递、通信、交通、消防、食品、环保、治安、反恐等领域为基点，以“大安全、大应急、大治理”为基线，以点连线、以线带面，把重网格、社区的精细化监管治理与行业部门的综合性监管紧密结合起来，创新监管方法，构建协同机制，完善基层应急组织，将安全治理的重心延伸下沉到应急管理的第一线，从而构建起共建共治共享的大应急格局。

　　着眼全局性，抓小环节强化全流程。各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多，对基于风险防控的应急管理基层基础建设提出了更高要求。坚持和运用系统思维，还应着眼全局性，以现有应急管理格局为基础，从隐患治理、监测预警、监管执法、信息报送、资源储备、处置救援、社会参与、宣传培训、组织动员等应急管理的各个环节，设计“上下联动、前后衔接、内外结合、软硬兼具、专常兼备”的融合治理架构，进一步整合政府、市场、社会组织、网络等资源，综合法制、行政、技术、心理等工具，使之更加符合安全风险精准防控与基层基础深度构建的现实要求，实现从多中心、多主体、多层次向全主体、全过程、全方位的应急管理深化演进，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

　　(执笔人李颖系中共重庆市委党校应急管理培训中心副主任、教授)