○肖富义

　　摘 要

　　深化社区抗疫的法治实践，是基层治理走向法治化、现代化的有益探索。为推动社区抗疫从制度规范的完善到共建共治共享的具体法治实践，运用资源联用、服务联做、困难联帮等多种形式，加强完善制度、夯实基础、联动服务、建立机制等方面建设，不断提升社区应对重大公共卫生事件的能力和水平，加快推进社区治理法治化、现代化步伐。

　　关键词

　　抗疫；城市社区；法治；实践

　　作者简介

　　肖富义，法学硕士，中共重庆市荣昌区委党校，教务科长。

　　习近平总书记指出，要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，坚决防止疫情蔓延。作为城市社区，面对像SARS、新冠肺炎这类重大公共卫生事件，做好疫情防控和处置，既是大战，也是大考。要紧紧围绕中央的部署安排，用法治方式防范化解风险，不断推动防控和处置工作向法治化迈进。本文结合重庆市荣昌区昌州街道（以下简称“昌州街道”）推行的“昌州管家”抗疫实践，拟就如何推动城市社区抗疫法治化进行探讨。

　　一、抗疫案例：“昌州管家”的抗疫实践

　　“在全区率先完成第一栋物业小区、第一幢安置小区的应急封闭管理。”这是昌州街道抗疫的成功杰作，而这要得益于2018年开始探索城市管理新路径——“昌州管家”① 。“昌州管家”就是整合各类资源用管家庭事务的方式来管理社区事务，用此办法确保这次疫情防控没有发生任何风险。

　　（一）“昌州管家”的抗疫行动

　　昌州街道辖区内的城市社区有荣昌国家高新区板桥工业园区、北部新区，人流量大，疫情防控难度大。如何成功应对疫情，“昌州管家”的做法是：一是成立“昌州管家”城市志愿者工作领导小组，组长由街道党工委书记担任，副组长由办事处主任担任，镇街其他领导班子为成员。“昌州管家”由街道管家、社区管家、网格管家、小区管家、楼栋管家、门店管家六个层级的管家组成，各层级管家分别由街道具体领导、专职网格员、业主委员会或物管公司负责人、门店负责人等担任，共计491人；二是网格管家是“昌州管家”的核心组成部分。整个街道共划分为40个网格，每个网格设立1名网格管家，负责联络网格内的小区管家、楼栋管家、门店管家及居民，及时发现、反馈信息，协调和处理相关问题；三是“昌州管家”工作内容：六看三管三报告。“六看”：看城市管理、看治安安全、看矛盾纠纷、看食药安全、看急难险重、看政策法规；“三管”：管特殊人群、管流动人口、管计划生育；“三报告”：向社区报告、向上级“管家”报告、向主管部门报告；四是考核监督。建立“昌州管家”工作考核制度，网格管家每日白天在各自网格区域内工作不低于5小时，其他管家随机巡查。委托有为家政服务有限公司运用“昌州管家”APP信息系统平台，每月定期对网格管家进行负面清单制考核，根据考核结果分季度发放绩效考核补助。正是由于“昌州管家”运行措施有力，确保疫情防控没有发生任何风险。

　　（二）“昌州管家”的抗疫成效

　　经过几十天奋战，显示出“昌州管家”的抗疫功效。一是防控迅速。通过“昌州管家”管理系统，在最短时间内构建起防控网络，在最优点位设置检查站、志愿点、巡逻队的管控体系，形成对整个街道16万人口、147个小区、575家企业、1137栋楼宇的防控网络；二是防控有序。“昌州管家”与党员干部、社区居民一道，苦战在第一线、实干在最基层，从网格管理到上门摸排、从封闭管理到上门服务、从定点巡逻到卡点值守、从企业复工到离荣（昌）服务，用严密防控体系将群众安危系心上；三是防控有力。抓防控重点，加强对重点区域和人员的防控，油栎小区（40个网格之一）属于重点防控区域，该小区地处板桥工业园区，居民中近一半是外来务工人员。企业复产复工后，防控成为重中之重。为确保小区安全，采取“楼栋长负责制+居民自治”的模式，组建由18个楼栋长、30多名干部、4000多位居民组成的志愿者队伍，24小时轮流值班，搞排查、抓宣传，密织“防护网”，确保疫情有效防控。

　　二、法治体检：“昌州管家”抗疫实践的反思

　　“昌州管家”在抗疫中有力有序、反应迅速，但疫情防控进入常态化后，如何保持“昌州管家”抗疫的稳定性和持续性，其制度措施不足显现出来，需要认真研判，及时补漏完善。

　　（一）制度规范体系有待完善

　　《城市居民委员会组织法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》等法律，为应对重大公共事件提供了法律依据和指导，社区防控基本实现有法可依。②但有些法律（如《城市居民委员会组织法》）规定比较原则，内容相对滞后，在法律需求与法律供给之间存在较大差距，难以有效应对社区治理中的新情况、新问题。目前社区治理主要依托中央与地方政府颁布的政策法规、居民公约进行调节。“昌州管家”也主要依靠“红头文件”在实施，存在法律层级低、行政色彩浓厚、稳定性和连续性较差等问题，影响“昌州管家”效能。

　　（二）治理主体的权责有待明晰

　　根据“昌州管家”的设想，整合现有资源，让社区的自治组织、群团组织、居民成为社区公共服务的提供者，分担部分政府管理任务。但由此也引发了一些新的法律问题：一是如何明确各类组织或个人的法律地位和职责任务问题。包括哪些组织或个人有资格参与社区治理，非社区内部自主形成的社会组织如何参与社区治理；组织或个人以何种形式或方式参与社区公共事务，是公益性的还是营利性的；社区自治组织以何种方式继受政府职能；等等。如果这些问题不能明确化、具体化，或者说不能上升到制度层面，可能出现“九龙治水”现象。二是如何协调政府机关、社区组织、居民之间关系。如果政府机关过多插手社区事务，政府管理与社区自治组织、居民之间不能有效衔接和良性互动，可能发生相互之间推诿或争权现象，这是“昌州管家”亟待需要完善的地方。

　　（三）依法自治能力有待提升

　　社区依法自治是基层治理的关键。“昌州管家”在疫情防控中主要依靠党委政府推动，行政色彩浓、社区自治能力较弱。第一，部分“昌州管家”法治履职能力不强。部分“昌州管家”行政思维根深蒂固，法治观念缺乏，习惯于被动接受上级指示的工作任务；在履职上存在法律知识不足、执法不规范、运用法治思维和法律途径调节居民纠纷的能力不足等问题。第二，社区居民法治意识不强。在抗疫中，他们往往相信权力的力量，被动地接受居委会或上级组织的意见或决定，自觉参与意识不强。

　　（四）自治、法治、德治未有效衔接

　　从“昌州管家”运行情况看，社区内部和社区之间的抗疫工作联动性不强，共同治理和合作应对能力建设亟须加强。有关社区治理的法律难以有效回应群众诉求，居民公约无法有效应对抗疫实践需要；和谐邻里关系还处在进行时当中；自治、法治、德治的作用未能有效发挥。

　　三、路径抉择：推进社区疫情防控和处置法治化

　　针对“昌州管家”在抗疫中存在的问题，需要积极探寻破解之策。笔者建议，要强化法治主治作用，用法律守护居民自治、矫正居民公约、激发居民参与欲望，构建社区治理新格局。

　　（一）完善制度，增强社区疫情防控和处置的稳定性

　　完善疫情防控法律法规，建立一套集法律法规、政策措施、居民公约于一体的疫情防控制度体系，进一步明确各类主体的责权利关系。一是积极推动法律法规的落实工作。大力推进有关社区的法律规范实施，加强社区治理的规范化建设，完善社区公共事务内容、社区治理程序等配套制度，确保制度建设与时俱进，适应时代发展需要,提升社区依法治理能力。二是出台配套政策措施，根据疫情变化情况，结合各地实际，制定出符合实际需要、操作性强的措施，提高疫情防控的针对性和实效性。昌州街道采取“昌州管家”模式，在政府治理与居民自治之间实现了有效互动，提升抗疫的社会化、法治化水平。三是发挥居民公约作用。居民公约是实现居民自治的重要手段，需要不断完善社区居民公约。完善社区居民公约要注意三个方面的内容：厘清居民公约的制定、修改和生效程序；确定居民公约的基本内容，如权利义务、调解机制、奖惩措施等；居民公约如何发挥作用。

　　（二）夯实基础，增强社区疫情防控和处置的针对性

　　城市社区人口密集、人流量大，重大公共卫生事件因高度的不确定性和严重的危害性，防控难度大③，要以制度规范为依托，建立社区疫情防控体系。

　　1．明确主体角色。此次疫情防控激活了多元力量参与公共卫生治理，当疫情防控进入常态化后，如何确保防控工作的可持续性，需要明确各类主体的功能作用。一是党委政府是社区治理的组织者。鼓励、支持社区组织、居民广泛参与，其职责主要表现在：引导社区各类组织、居民有序参与社区治理，培育他们的认知能力和实践能力，提高社区自治水平；建立与社区沟通协调机制，并对社区给予人、财、物等支持；开展重大公共卫生事件的宣传教育；等等。二是社区组织是社区治理的提供者。社区组织主要包括社区党组织、社区自治组织、群团组织以及其他组织等，发挥它们应对疫情的正向作用，合力守护社区安全。三是社区居民是社区治理的参与者。疏通社区居民有序参与渠道，鼓励和支持居民自发组成网络社区，相互通报疫情；发挥“两代表一委员”、党员在重大公共卫生事件中示范带头作用，冲锋在前、勇担责任；邻里之间互相关心、互相帮助；发挥居民专长，形成有特色的疫情防控方式，提升疫情防控效果。四是加强与社区外组织和个人的沟通联系，形成“组合拳”，构筑“安全阀”。

　　2．确定工作内容。主要有：一是应急预案。编制应急预案，内容包括社区公共卫生应急培训、应急演练、应急保障、应急宣传等。二是快速响应。强化第一时间调查核实和先期控制措施，建立疫情通报与报告同步机制。三是联防联控。加强合作与协调，迅速切断传播源、阻断传播途径。四是群防群控。发挥各类主体在重大公共卫生事件中的作用，合力守护社区安全④。五是精准防控。利用大数据等技术，实施分级分类防控，实现防控工作精准高效。

　　3．建立工作机制。疫情防控和处置是社区治理最重要的工作任务之一，统筹社区资源和力量，形成疫情防控和处置合力，维护社区和谐稳定。像新冠疫情这类重大公共卫生事件，因突发性较强，需要建立一个常设性机构，可升级优化“昌州管家”城市志愿者工作领导小组，该机构平时与社区自治组织合并办公，负责社区事务的管理和处置，危机来临时迅速启动响应，管控事态发展进程。

　　（三）联动服务，增强社区疫情防控和处置的实效性

　　以命运共同体意识增强社区治理主体的凝聚力和战斗力，运用法治思维和法律途径推动社区疫情防控和处置走向法治化。

　　1．搭建多元联动服务平台。一是搭建群众诉求服务平台。从源头上预防和排查社区重大疫情的产生，将其消灭在萌芽状态。二是搭建社会调解服务平台。协同化解各类疑难问题，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。三是搭建公共法律服务平台。整合基层司法行政管理资源和律师、公证、基层法律服务资源，打造“一站式”公共法律服务平台，为社区组织和居民提供法律帮助，为进入司法渠道解决纷争的当事人提供法律服务。

　　2．实施多元联动实践工程。一是实施便民服务基础工程。社区与法院联动，如荣昌法院建立“庭、站、点、员”便民诉讼网络，加强与社区之间的联系和互动，在庭审中注重情、法、理结合，能调尽调，尽力以调解方式化解矛盾纠纷。二是实施心系群众温暖工程。开展送温暖活动、关爱行动、社区联谊活动等，增强居民的认同感和归属感。三是实施民主法治教育工程。开展普法普医活动，邀请法官、检察官、警官、律师、医护人员等普及法律知识、医学知识，增强群众法治意识和卫生防疫意识。

　　3．发挥自治、法治、德治联动效能。重大公共卫生事件的防控和处置，需要自治、法治、德治等多种治理模式综合施治，三者之间是一套由内向外、刚柔并举、知行合一的治理系统⑤。既各有侧重又紧密联系，共同促进社区走向善治。一是发挥好自治作用，用法律守护自治，鼓励群众自己办好自己事；二是发挥好法治作用，用法治思维和法律途径构筑底线、定分止争；三是发挥好德治作用，强化道德教化作用，达到“春风化雨”的效果。四是促进自治、法治、德治联动作用，自治、法治、德治之间是“你中有我、我中有你”的关系，“联动”地发挥作用，共同促进社区疫情防控和处置有力、有效。

　　（四）建立机制，增强社区疫情防控和处置的持续性

　　有效化解重大疫情风险，建立健康、温情、明理、诚信、有序的和谐社区，需要建立疫情防控和处置的长效机制。

　　1.建立运行机制。建立快速响应、联防联控、群防群控等工作机制，确保各个环节和流程运行通畅。主要包括三个方面：一是建立快速响应机制。利用现代科技手段，完善公共卫生安全信息收集、上报和预警机制。二是建立联防联控机制。形成党委政府有效动员、群众积极参与、社会各方协同的工作机制，联防联控，迅速切断传播源、阻断传播途径。三是建立群防群控机制。定期组织应急演练，动员居民积极参与，加强与社区之外治理主体的协同和联动，共同应对疫情发生，阻止疫情蔓延。

　　2．建立联动机制。一是建立协同机制。治理活动的本质内核是依靠多元主体间的沟通协商实现目标。城市社区治理的关键是要调适参与主体间的关系，通过系统内部运行和外部干预，压实各类主体责任，形成多元良性互动的治理合力，有效防控和化解重大公共卫生事件，保障人民生命财产安全⑥。二是建立协商机制。建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制、公众参与机制等。畅通和拓宽群众权益保障渠道，确保政府机关、社区组织、居民之间的“传感”途径畅通，抗疫防控工作能够在法治框架内有序开展。三是建立协调机制。基于疫情防控的公益目的，居民人身自由、财产权和经营自主权等受到限制，容易引发矛盾纠纷。需要完善多元化纠纷解决机制，注意加强协调、调解、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接。

　　3.建立监督机制。抓主体责任，相关组织和居民个人要守土有责、尽职尽责。抓督察落实，将监督寓于支持疫情防控之中、寓于帮助群众之中，推动社区疫情防控工作平稳运行。

　　参考文献：

　　[1] 张剑：《在应对突发公共卫生事件中深化法治实践》[P]，《光明日报》2020年02月07日。

　　[2]程雨燕：《运用法治思维防范化解重大公共卫生风险》[J]，《南方杂志》2020年第3期。

　　[3]孟涛：《公共卫生紧急状态法治的原理与建构——基于新冠肺炎疫情事件的研究》[J]，《法学评论》2020年第2期。

　　[4] 严圣禾、蒋正翔等：《现代城市如何应对重大公共卫生事件》[P]，《光明日报》2020年02月14日。

　　[5]王奇才：《应对突发公共卫生事件的法治原则与法理思维》[J]，《法制与社会发展》2020年第3期。

　　[6] 杨镜仟：《城乡规划中关于突发公共卫生事件防控专项规划的探索》[J]，《城镇建设》，2020年7期。

　　① 赵勇：《重庆市荣昌区昌州街道：推行“昌州管家”建设 不断提升城市管理水平》，七一网，2019-03-27。

　　②孟涛：《公共卫生紧急状态法治的原理与建构——基于新冠肺炎疫情事件的研究》，《法学评论》2020年第2期。

　　③陈家刚：《疫情危机治理与奉献社会反思》，《公共行政》2020年第8期。

　　④高其才：《自我卫护：习惯法视野下非常时期的城市社区管控规范——以2020年初防控新冠肺炎疫情为对象》，《法学杂志》2020年第2期。

　　⑤陈进华：《健全自治法治德治相结合的乡村治理体系》，《光明日报》2018年10月23日。

　　⑥赵新峰：《突发性公共卫生事件冲击下风险防控协同治理共同体的建构策略》，《公共行政》2020年第8期。