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枫桥经验与市域社会治理现代化初探 ——兼议“党建引领、小区治理”的璧山实践
来源:重庆法学会 | 时间:2020-11-19 | 编辑:唐怡 | 阅读:8571

  ○吴经纬

  摘 要

  市域社会治理现代化是当前城市治理需要深入研究和探讨话题。重庆市璧山区开展的“党建引领、小区治理”活动为城市社会治理现代化提供了可供借鉴的治理方案。市域社会治理现代化既要坚持党的领导,又要防止党建包办,在把握“三共三自”原则的基础上,紧跟人工智能发展与智慧城市建设步伐,持续发展和创新新时代枫桥经验。

  关键词

  市域社会治理;枫桥经验;党建引领;小区治理

  作者单位

  吴经纬,重庆市璧山区人民法院。

  十九届四中全会以来,我国致力于构建基层社会治理新格局,并提出加快推进市域社会治理现代化。面对新冠疫情的大考,我国举国上下一盘棋,交出一份近乎满分的答卷,彰显了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。社会治理是国家治理的重要方面,小区治理作为基层社会治理的重要一环,是城市社区治理的神经末梢,具有极其重要的作用及价值。但当前小区治理过程中仍存在诸多亟待解决的问题,需要我们结合智慧城市建设,继续发扬“枫桥经验”的内生品质,创新小区治理模式,开出小区治理良方。

  一、新时代社会治理的总体定位及展开

  十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)明确提出“坚持和完善共建共享共治的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全。”具体而言就是“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。1不难发现,新时代社会治理的核心要义在于共建、共享、共治。由于长期受到传统的权力逻辑的钳制,在公共生活转变和重构的过程中,政府和公众都容易出现“父爱主义”倾向。一方面政府惯用传统大包大揽的管制方式,公共行政难以抑制事无巨细的冲动,以应对复杂多变的公共问题。另一方面,公众也已经习惯于将所有的事务推给政府,甚至形成了依赖的心理,而对自己没有直接利益关系的公共事务则表现出极其淡漠的态度。2相较于传统的封闭式的社会管理,新时代社会治理的共建共享共治具有如下的特点:

  首先,社会治理逻辑从权力本位到权利本位(人民本位)的转换。现代西方国家治理由市场逻辑主导,在保护个人权利和增加物资财富方面取得了突出的成就,但发展至今却面临着治理效能低下的危机。传统中国的治理转型深受传统权力本位的逻辑制约,改革开放以来,国家治理呈现出由权力本位逐渐向权利本位转变的趋势,取得了卓越的治理成效。3我国行政体制改革先后呈现适应市场(高效政府)、稳定社会(服务型政府)与人民满意(人民满意的服务型政府)的基本逻辑与价值取向。4社会治理不再是管理与被管理的上下级关系,而是从权力逻辑的囚笼中走了出来,面向社会公众,调动群众参与积极性,共同建设、共同享有、共同治理。那种传统的以行政管制为主题的政府管理方式已经发生了根本性改变,开始向构建以人民满意的政府为核心内涵的政府管理模式转变。5因此,人民本位不仅成为社会治理改革中的价值追求,也是我国国家治理体系的显著优势之一。

  其次,社会治理主体从一元到多元的转换。社会治理主体的转变,其本质是一种对权力与权利的回归,回归到其应有的制度安排上来。党的领导、多党合作与民主协商制度,是对权力的一种分配,为社会各界参与到社会治理上来提供了有效地的制度保障。同时,随着经济全球化、信息化以及已经到来的智能化,社会日趋复杂多变,单一主体已经无法有效回应多元化的社会差异。国家、市场、社会组织以及个人等不同利益诉求主体,需要更多元化的利益参与、表达与沟通协商机制,以便维护其合法权利。因此,与其说社会治理需要对多元主体权力和权利的进行重新分配,不如说是对权力与权利的制度安排的理性回归。

  再次,社会治理方式从法制到法治的转换。改革开放四十多年,我国历经从法制到法治的艰辛历程。法制,简而言之就是法律制度。改革开放初期,法律制度几乎荡然无存,法制建设的重心是加快立法,建立健全法律体系,切实做到有法可依。随着中国特色社会主义法律体系的基本建成,法律的滞后性就会成为极大的负担,法律之间不仅会产生冲突而且法律一旦颁布又会导致与变动的社会现实产生发差异。因此,我国更加注重法律体系的完善、平衡与协调,即良法善治。“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”6正如习近平总书记所言,推进科学立法,关键是完善立法体制,深入推进科学立法、民法立法,抓住提高立法质量这个关键。7

  最后,社会治理形式从封闭到开放的转换。社会治理的人民本位、主体多元、法治治理必然要求社会治理系统从封闭走向开放。同时,互联网、人工智能的发展进一步打破了信息孤岛的束缚。人工智能产生的集聚效应使得传统社会越来越向数字化、透明化和公开化的方向发展,这使得信息处于网络裸奔的状态。8随着信息复杂性和不确定的增长,传统中国社会治理模式中单向且自上而下的管理模式和指令模式,都已不在适用参与主体、互动模式开放化的要求。

  二、新时代市域社会治理的内生品质及挑战

  随着人工智能各领域的深化融合,传统的社会管理经验早已不能适应社会需求,实现从“管理”到“治理理念转变的同时,在面对急需处理的那些因变革而导致的短暂模糊地带的现象,新时代社会治理的内生型品质所蕴含的内生性治理(枫桥经验),通过法治化进程中多元化主体的广泛参与,为此类问题提供一种不可或缺的有益解决途径。

  (一)内生品质:枫桥经验历久而弥新

  枫桥经验,即浙江枫桥创造的群众路线标本,其基本精神是“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决问题”。9历经五十多年风雨实践,枫桥经验已摒弃原先阶级斗争的色彩,发展成为一种适应时代的社会综合治理模式。略微回顾历史,我们可以看出枫桥经验发展的一条清晰脉络,枫桥经验产生于以阶级斗争为纲的年代,发端于“社教”运动中对“四类分子”的改造,后来在对“四类分子”摘帽的试点中又丰富了内涵。改革开放以后,枫桥经验又顺应时代,在“以人为本,化解矛盾,促进发展”的基础上,又创造了“靠富裕群众减少矛盾,靠组织群众预防矛盾,靠服务群众化解矛盾”的新经验。10不难发现,当代枫桥经验,已经摆脱了地方性经验的桎梏,蜕变为我国治理基层过程中坚持群众路线的基本方式方法之一。他不是呆板的死概念,而是生动的活经验。

  枫桥经验这种与时俱进的内生品质,首先党的领导是其历经考验的根本保障。不同时期,党的领导人对枫桥经验有不同的发展,从毛泽东同志批示到习近平同志重要指示,我党始终从创新理念、完善政策、健全机制等综合方面采取措施,通过不断创新社会治理方式,努力提升预防和化解社会矛盾的水平。如从管理向治理的理念转变,是我党社会治理思路的一次重要质变。其次,基层治理对中国传统法律文化的一脉相承。一方面,民本思想是中华传统文化的精髓,强调仁爱、信义、包容、和为贵等观念。例如大调解机制在民间纠纷中的广泛应用,使人们在各自利益相互纠结时互相尊重、互相信任、互相让步,最终营造了纠纷自愿解决的双赢局面。另一方面,在中国传统郡县制格局下,县以下的基层社会主要是由民间乡绅、宗族、行会等组织来进行管理和运行的。在新中国政权建设过程中,中国共产党就对如何发动群众自行解决和化解矛盾非常重视。如陕甘宁时期所倡导的“马锡五审判方式”,就是深入群众、依靠群众化解矛盾的典型。而早在1977年枫桥区泉司大队就围绕提升群众安全感而由群众自己制定了《治安公约》。11 枫桥经验就是这种能动型治理经验的继承和发扬,其丰富的内容已经超越了原旨。最后,在法治的模糊和空白地带,枫桥经验为社会治理提供了法律射程之外解决纠纷的多元化途径,是维护社会稳定不可或缺的有效机制。不论法律如何爆炸,日新月异的社会总有法律难以触及之地,如互联网的灰色空间治理、大数据所带来的数据安全隐忧、人工智能涉及的自动驾驶责任分配等诸多问题。同样的情形,还发生在被遗忘权、算法歧视、机器著作权等法律模糊领域。一方面,人工智能所带来的必然是数据的大整合,而当公民个人对数据的所有权、使用权发生争议时,但我国没有“被遗忘权”“被删除权”的相关立法和判例。另一方面,数据整合背后的算法公平问题也就浮出水面。例如流行的各种风险评估系统,在美国,人们批评依据犯罪风险评估系统产生的量刑建议,其评估的基础算法本身就带有歧视黑人的嫌疑,这种倾向在我国也可能存在于一些通过人工智能平台产生的评估决策过程中所涉及的算法歧视,比如将农民工等作为关键词。

  (二)内生治理:枫桥经验砥砺前行

  面对人工智能带来的挑战,人们时常抱怨法制的缺位,但在法治时代,法治手段不仅仅局限于刻板的法律文本,还在调动各种社会主体积极参与到社会问题的治理之中来。枫桥经验虽然并没有直接揭示如何解决前述问题,但他首先提供了一个社会自决的重要方向——内生性治理。从枫桥经验的历史演进来看,作为一种社会综合治理模式,其内生品质与内生性治理相契合,具有强烈的时代特质。

  内生性治理,是指在充分竞争的市场中,各个市场主体基于市场现实需求,在发展过程中自发产生良性秩序,实现自我规范、自我完善,政府借助这种内生性的、自发秩序及其外部化实现现代化治理的治理理念和治理方法。12在这种状态下,人是其中心,由于以“内在观点”来看待规则,每一个人都应该参与规则的制定并遵守这种自己参与制定的规则。人既是规则的制定者,又是规则的遵守者。所以这种规则不是外迫的,而是内生的,是人们在其生活的洒扫应对中为了便利相互之间的交往而做出的自然而然的选择,其作用主要在于为人的行为提供理由、指引、证成、评价,其次才是为人与人之间的纠纷提供裁决。由此,规则的使命不仅仅在于设框立范,更不能仅仅着眼于实施制裁,亦不仅仅在于消极地保证某种秩序,而毋宁说是为了实现人类和谐。13结合枫桥经验的基本精神,我们不难发现,“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决问题”的群众路线与内生性治理中鼓励主体自发参与、自我规范,最终实现社会和谐这一目的不谋而合,同时也遵循了自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。

  《未来简史》作者尤瓦尔·赫拉利指出“人工智能和生物科技可能即将彻底改变人类社会和经济,甚至是人类的身体和心智,但当前的政治对此却几乎毫无警觉。因此,传统民主政治正逐渐失去控制,也提不出有意义的未来愿景。”14也许作者有点危言耸听,但这不影响人工智能确实带来巨大社会挑战的现实,变革中滋生出的新问题想要能得到高效、公正的处理,首先需要社会的自我净化能力而不是期待政府、法治的缓慢变革。发动和依靠群众,充分调动市场主体的积极参与,鼓励多元化主体通过竞争实现用脚投票,是政府有所为有所不为的应有之意。枫桥经验的法治化有效弥合了社会纠纷解决机制和人工智能发展之间的鸿沟,通过发动和依靠群众,调动社会主体参与到人工智能领域规则制定中来,并为规则的实施以及待解决的问题提供有益的思路和自我处理方式,是社会治理现代化的宝贵财富。

  三、“党建引领、小区治理”的璧山实践

  “党建引领、小区治理”的璧山实践,是当下璧山区解决小区治理过程中摸索出的一种新模式,是对枫桥经验的发展与创新。2019年,璧山区在辖区内6个小区试点“党建引领、小区治理”工作,积极探索健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。“党建引领、小区治理”看似只有简单的八个字,但实则有内涵丰富的组织架构和操作模式。

  (一)“党建引领、小区治理”的四级组织架构

  根据《璧山区城市居民小区党支部建设暂行办法》,璧山区“党建引领、小区治理”具体架构为,构建城市基层“街道党工委——社区党委——小区党支部——楼栋党小组”四级构架。健全以小区党支委为引领,业主委员会、业务监事会、各类社会组织和全体业务共同参与的小区治理模式。街道党工委、社区党委对小区党支部开展工作给予指导、帮助和支持,小区党支部则以提升组织力为重点,突出政治功能,强化服务功能。

  组织架构明晰只是初步要求,关键还在于人员构成。小区党支部,顾名思义,由小区内具有中国共产党党员身份的人员组成。但问题在于,党员的组织关系都已有隶属,如何解决?从璧山区的实践来看,居住在小区内的党员实行组织关系一方隶属,参加多重组织生活。即,隶属关系不变,仍在各自单位,但必须参加多重组织生活,小区党员既要在原单位参加组织生活,又要回到小区党支部报到,参加小区党支部的组织生活。并且积极推荐政治素质优、群众威信高、服务意识强的小区党员担任小区党支部负责人,推进小区党支部委员、优秀党员通过法定程序进入业主委员会、监事会。每位回到小区支部报到的党员必须承诺、践诺,例如党员业主主动缴纳物业费用、每年参加小区支部义务服务活动不少于2次等。

  此外,将社区党组织的部分职能延伸到组建的小区党支部,也是针对四级架构职能划分的重要调整与完善。根据重庆市人大常委会2019年11月20日颁布的《重庆市物业管理条例》,业主大会、业主委员会、物业服务企业等应当在社区党组织的领导下依法依规开展物业管理活动。建立社区党组织领导下的居(村)民委员会、业主大会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制。小区党支部被赋予来指导小区成立业主委员会,建立小区联席会议制度,推荐优秀党员进入业主委员会,并为业主大会议事规则、业主规约等具体事项提出意见与把握方向。小区党支部有效衔接了社区党支部与物业企业、业主之间的沟通协调。

  (二)“党建引领、小区治理”的协调监督机制

  党建引领的关键在于小区党支部的党员要发挥党员的先锋模范作用,主动担当,积极作为。解决了小区党支部组织机构、人员等问题后,下一个重要问题就是如何做好党员积极履职、如何履职等工作。

  首先,智慧党建平台的有效应用。璧山智慧党建平台是璧山区委组织部研发的党员管理和服务平台。智慧党建有效整合了全区机关党员信息,根据党建系统中有效住址监督机关党员回地址所在地小区党支部报到的情况。璧山区委组织部主要通过核查经小区党支部盖章确认的党员报到回执与智慧党建系统中有效地址是否一致,即党员报到小区是否与其实际居住小区一致。并且,支部通过建立支部微信群、业主群等线上措施,进一步完善对小区支部党员的监督管理与反馈机制。

  其次,构建小区支部与物业服务企业协调机制。小区党支部不仅是社区党组织与小区物业服务企业沟通的桥梁,同时也是小区业主、支部党员与小区物业服务企业沟通的重要途径。小区党支部一般设置各楼栋楼栋长,负责本楼栋的宣传、搜集情况、协调等工作。同时,从一般物业企业的内部管理来看,物业服务企业通过设置楼栋管家来解决与回应楼栋业主所反映的问题。这种模式,小区业主可以通过至少两种途径反映相关问题,一是与该楼栋楼栋长,通过支部途径向小区反映;二是直接通过该楼栋物业管家反映问题。同时,小区支部也可以在汇总各楼栋长反映问题的基础上,统一于物业服务企业沟通协商,不论是组织上还是人员配备上都增加了协商的力度。

  最后,小区党支部激励与处罚机制双管齐下。小区党支部会全程纪实党员报到、承诺、践诺等情况,建立工作台账并公示。最后党员在小区党支部的履职情况,会经过街道党工委上报至区委组织部,并由区委组织部反馈至党员所在单位,该单位依据反馈情况作为对该党员的平时考核、年度考核、评先评优、晋职晋升、提拔重用的重要参考。一方面,对小区党支部给予一定的经费支持,对小区治理成效较好的小区党支部,按示范、规范标准予以命名;另一方面,对治理成效较差的小区,对小区党支部书记进行约谈。

  (三)当前“党建引领、小区治理”亟需警惕的问题

  璧山区“党建引领、小区治理”已开展一年多的实践,取得了诸多成效的同时,也暴露出了一些亟待研究和需要解决的新问题。比如,有观点提到,璧山区在实践中存在以下三个方面的困境:一是思想认识不到位,影响党组织作用发挥;二是利益驱动不足,业主参与积极性不高;三是机制不健全,多方治理格局未形成。15前述观点比较深刻的揭示了目前璧山区“党建引领、小区治理”面临的问题。同时,笔者认为,随着璧山区“党建引领、小区治理”的深入,仍需警惕以下问题:

  首先,警惕小区治理利益分化。比如,老旧小区、已成立业委会已形成既有的利益格局,推动小区治理难免触动多方利益,可能造成不愿接受领导和监督的问题。而在新开发小区、未成立业委会小区,个别物业服务企业则担心被更换,从而怂恿或拉拢部分业主,阻止成立业委会等。再比如,大型小区中,别墅区域、洋房区域、高层区域等业主之间也亦形成利益冲突,别墅区业主可能要求禁止其他区域业主进入等类似问题。小区党支部开展工作虽然应当以小区整理利益为基础,兼顾业主个人利益。但小区业主各自利益诉求不同,很难形成合力,小区党员应当注重引导业主规范利益诉求,引导业主齐心协力。

  其次,警惕小区治理矛盾转移。目前,实践中有一种倾向,业主之间、业主与物业服务企业之间的矛盾,在逐步转为业主与小区党支部之间的矛盾。例如,小区业主既可以直接通过物业服务企业的楼栋管家反映问题,又可以向各楼栋长反映问题。但在物业服务企业不作为时,业主通过楼栋长向党组织反映问题就成为常态。此时,如果小区党支部经过向物业服务企业协调仍不能解决问题时,业主会普遍认为是小区党支部不作为、走过场或着小区党支部人员与物业服务企业存在不正当利益关系,这种情况尤其容易发生在没有成立业主委员会的小区。从而导致业主将矛头对准小区党支部,认为小区党支部存不存在无关紧要,甚至出现个别业主因其自身利益诉求未得到满足而对小区党支部及支部相关人员进行人身威胁、滥访闹访等过激行为。

  再次,警惕小区治理各自为政。在小区治理试点过程中,小区党支部通过自身优势或者支部党员影响联系相关单位解决小区实际困难,及时的解决了当前小区问题。比如,天湖花园小区党支部联系璧山高新区协调处理了南门唐城化粪池渗漏影响业主问题,联系区城市管理局处理了小区绿化问题,联系区住建委处理了小区处斜坡安全隐患问题,联系区妇幼保健院到小区开展义诊。16但问题在于,小区治理全面推行后,是否有一套成熟的机制将各个部门处理小区问题的投入合理分配到各个小区,而不仅仅是小区党支部书记或委员通过个人影响来寻求各部门解决问题。若长此以往,小区治理将难以形成有效机制和治理合力。

  最后,警惕小区治理腐败问题。当前小区治理乱象频发,但最受关注的还是小区治理过程中滋生的腐败问题。一方面,个别物业服务企业存在乱收费、滥用大修基金等损害业主权益行为屡有发生;另一方面,个别小区业委会与物业服务企业形成利益链条,相互勾结。但小区治理属于基层自治范畴,由于当前小区治理过程中各项监督机制并不健全甚至形同虚设,以国家公权力介入监督为突破口又难以有效发挥,造成了小区治理过程中监督机制虚化。因此,当前璧山区“党建引领、小区治理”必须深入思考如何基层自治中检查监督问题,这是关系到“党建引领、小区治理”成败与否的关键因素之一。

  四、当前新时代市域社会治理路径选择

  璧山区“党建引领、小区治理”作为市域社会治理的单元,为市域社会治理现代化积累了一定经验,为城市小区治理提供了较为有效的社区治理方案。在当前人工智能热潮与智慧城市建设的背景下,应当继续坚持党组织的领导,发挥人工智能发展的科技支撑作用,调动民主党派、社会组织及群众小区自治热情,加强法治保障,重视德治功能,进一步发展与创新新时代枫桥经验的内涵。

  首先,坚持党的全面领导。党的领导,是我国国家制度和国家治理的显著优势之一。社会治理作为国家治理的重要方面,必须从党的领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等七个方面完善新时代社会治理体系,但最为关键的在于党的领导。但仍需防止党的领导异化为党建包办。党建包办容易消弱居民自治、社会组织参与的力度与积极性,小区党组织成员被动成为万精油。例如,在璧山区“党建引领、小区治理”过程中,还未重视民主党派与无党派人士的参与协商作用,有必要考虑进一步发挥党建引领作用,鼓励民主党派与无党派人士共同参与到小区治理的实践中来。

  其次,把握“三共三自”的原则。小区治理问题实质是人民群众的内部矛盾,在发扬枫桥经验正确处理内部矛盾时,应把握共建共治共享、自治、法治、德治的治理原则。共建共治共享,即人人有责、人人尽责、人人享有。自治,即人民当家作主,在社会治理过程中应充分调动居民自我管理、自我服务、自我监督的积极性,提供体制机制保障,消除党建包办的父爱主义。法治与德治,即坚持全面依法治国与以德治国相结合的要求。习近平总书记指出,法律是成文的道德,道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用,在国家治理中都有其地位和功能,法安天下,德润人心。17社会治理既要严格依照法律法规程序化规范化治理,又要鼓励草根领袖、能人强人紧接社会治理的人气与地气。

  再次,紧跟人工智能发展与智慧城市建设。社会治理中,主体多元化参与的进一步需求则是治理手段和治理工作的现代化,从当代枫桥经验发展脉络来看,“互联网+”、大数据等时代风口上的技术变革,极大拓展了国家治理的领域和能力。2017年,国务院印发《新一代人工智能发展规划》就提出“建立安全便捷的智能社会”的要求,主要包括从发展便捷高效的智能服务、推进社会治理智能化、利用人工智能提升公共安全保障能力、促进社会交往共享互信四个方面。18例如,在条件较好 的小区可探索打造“智慧小区”系统,业主可通过刷手机、身份证、人脸识别等进入小区和楼栋,实现门禁控制、家居 报警控制系统、信息发布系统等形式数据化管理小区,将冰冷的物业管理变为人性的管理。19

  1《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

  2夏志强:《国家治理现代化的逻辑转化》,载《中国社会科学》2020年第5期。

  3参见同上注。

  4何艳玲:《中国行政体制改革的价值显现》,载《中国社会科学》2020年第2期。

  5周光辉:《构建人民满意的政府:40年中国行政改革的方向》,载《社会科学战线》2019年第 6期。

    6北宋王安石《周公》。

  7习近平:《谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第120页。

  8庞金友:《AI治理:人工智能时代的秩序困境与治理原则》,载《人民论坛·学术前沿》2018年第10期。

  9孟建柱:《加强创新群众工作为全面建成小康社会创造和谐稳定的社会环境——纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年》,载《求是》,2013年第21期。

  10汪世荣:《枫桥经验:基层社会治理的实践》,法律出版社2008年版,第20页。

  11 余钊飞:《“枫桥经验”与中国传统法律文化》,载《人民法院报》,2018年2月2日第005版。

  12司晓、赵治、柳雁军:《互联网+时代背景下的内生性治理》,载《互联网+时代的立法与公共政策》,法律出版社2016年版,第198页。

  13支振锋:《法律的驯化与内生性规则》,载《法学研究》,2009年第2期。

  14尤瓦尔·赫拉利[以色列]:《未来简史》,林俊宏译,中信出版集团2017年版,第339页。

  15李春勤、万阳、张长林:《党建参与住宅小区治理的困境及对策分析——以璧山区为例》,载《新西部》2019年第12期。

  16参见同上注。

  17中共中央宣传部:《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》,学习出版社、人民出版社2019年版,第99页。

  18《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》,载中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/20/content_5211996.htm,访问于2020年9月1日。

  19 李春勤:《社区居民自治能力提升路分析》,载《新西部》2020年第1期。

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  关键词

  市域社会治理;枫桥经验;党建引领;小区治理

  作者单位

  吴经纬,重庆市璧山区人民法院。

  十九届四中全会以来,我国致力于构建基层社会治理新格局,并提出加快推进市域社会治理现代化。面对新冠疫情的大考,我国举国上下一盘棋,交出一份近乎满分的答卷,彰显了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。社会治理是国家治理的重要方面,小区治理作为基层社会治理的重要一环,是城市社区治理的神经末梢,具有极其重要的作用及价值。但当前小区治理过程中仍存在诸多亟待解决的问题,需要我们结合智慧城市建设,继续发扬“枫桥经验”的内生品质,创新小区治理模式,开出小区治理良方。

  一、新时代社会治理的总体定位及展开

  十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)明确提出“坚持和完善共建共享共治的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全。”具体而言就是“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。1不难发现,新时代社会治理的核心要义在于共建、共享、共治。由于长期受到传统的权力逻辑的钳制,在公共生活转变和重构的过程中,政府和公众都容易出现“父爱主义”倾向。一方面政府惯用传统大包大揽的管制方式,公共行政难以抑制事无巨细的冲动,以应对复杂多变的公共问题。另一方面,公众也已经习惯于将所有的事务推给政府,甚至形成了依赖的心理,而对自己没有直接利益关系的公共事务则表现出极其淡漠的态度。2相较于传统的封闭式的社会管理,新时代社会治理的共建共享共治具有如下的特点:

  首先,社会治理逻辑从权力本位到权利本位(人民本位)的转换。现代西方国家治理由市场逻辑主导,在保护个人权利和增加物资财富方面取得了突出的成就,但发展至今却面临着治理效能低下的危机。传统中国的治理转型深受传统权力本位的逻辑制约,改革开放以来,国家治理呈现出由权力本位逐渐向权利本位转变的趋势,取得了卓越的治理成效。3我国行政体制改革先后呈现适应市场(高效政府)、稳定社会(服务型政府)与人民满意(人民满意的服务型政府)的基本逻辑与价值取向。4社会治理不再是管理与被管理的上下级关系,而是从权力逻辑的囚笼中走了出来,面向社会公众,调动群众参与积极性,共同建设、共同享有、共同治理。那种传统的以行政管制为主题的政府管理方式已经发生了根本性改变,开始向构建以人民满意的政府为核心内涵的政府管理模式转变。5因此,人民本位不仅成为社会治理改革中的价值追求,也是我国国家治理体系的显著优势之一。

  其次,社会治理主体从一元到多元的转换。社会治理主体的转变,其本质是一种对权力与权利的回归,回归到其应有的制度安排上来。党的领导、多党合作与民主协商制度,是对权力的一种分配,为社会各界参与到社会治理上来提供了有效地的制度保障。同时,随着经济全球化、信息化以及已经到来的智能化,社会日趋复杂多变,单一主体已经无法有效回应多元化的社会差异。国家、市场、社会组织以及个人等不同利益诉求主体,需要更多元化的利益参与、表达与沟通协商机制,以便维护其合法权利。因此,与其说社会治理需要对多元主体权力和权利的进行重新分配,不如说是对权力与权利的制度安排的理性回归。

  再次,社会治理方式从法制到法治的转换。改革开放四十多年,我国历经从法制到法治的艰辛历程。法制,简而言之就是法律制度。改革开放初期,法律制度几乎荡然无存,法制建设的重心是加快立法,建立健全法律体系,切实做到有法可依。随着中国特色社会主义法律体系的基本建成,法律的滞后性就会成为极大的负担,法律之间不仅会产生冲突而且法律一旦颁布又会导致与变动的社会现实产生发差异。因此,我国更加注重法律体系的完善、平衡与协调,即良法善治。“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”6正如习近平总书记所言,推进科学立法,关键是完善立法体制,深入推进科学立法、民法立法,抓住提高立法质量这个关键。7

  最后,社会治理形式从封闭到开放的转换。社会治理的人民本位、主体多元、法治治理必然要求社会治理系统从封闭走向开放。同时,互联网、人工智能的发展进一步打破了信息孤岛的束缚。人工智能产生的集聚效应使得传统社会越来越向数字化、透明化和公开化的方向发展,这使得信息处于网络裸奔的状态。8随着信息复杂性和不确定的增长,传统中国社会治理模式中单向且自上而下的管理模式和指令模式,都已不在适用参与主体、互动模式开放化的要求。

  二、新时代市域社会治理的内生品质及挑战

  随着人工智能各领域的深化融合,传统的社会管理经验早已不能适应社会需求,实现从“管理”到“治理理念转变的同时,在面对急需处理的那些因变革而导致的短暂模糊地带的现象,新时代社会治理的内生型品质所蕴含的内生性治理(枫桥经验),通过法治化进程中多元化主体的广泛参与,为此类问题提供一种不可或缺的有益解决途径。

  (一)内生品质:枫桥经验历久而弥新

  枫桥经验,即浙江枫桥创造的群众路线标本,其基本精神是“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决问题”。9历经五十多年风雨实践,枫桥经验已摒弃原先阶级斗争的色彩,发展成为一种适应时代的社会综合治理模式。略微回顾历史,我们可以看出枫桥经验发展的一条清晰脉络,枫桥经验产生于以阶级斗争为纲的年代,发端于“社教”运动中对“四类分子”的改造,后来在对“四类分子”摘帽的试点中又丰富了内涵。改革开放以后,枫桥经验又顺应时代,在“以人为本,化解矛盾,促进发展”的基础上,又创造了“靠富裕群众减少矛盾,靠组织群众预防矛盾,靠服务群众化解矛盾”的新经验。10不难发现,当代枫桥经验,已经摆脱了地方性经验的桎梏,蜕变为我国治理基层过程中坚持群众路线的基本方式方法之一。他不是呆板的死概念,而是生动的活经验。

  枫桥经验这种与时俱进的内生品质,首先党的领导是其历经考验的根本保障。不同时期,党的领导人对枫桥经验有不同的发展,从毛泽东同志批示到习近平同志重要指示,我党始终从创新理念、完善政策、健全机制等综合方面采取措施,通过不断创新社会治理方式,努力提升预防和化解社会矛盾的水平。如从管理向治理的理念转变,是我党社会治理思路的一次重要质变。其次,基层治理对中国传统法律文化的一脉相承。一方面,民本思想是中华传统文化的精髓,强调仁爱、信义、包容、和为贵等观念。例如大调解机制在民间纠纷中的广泛应用,使人们在各自利益相互纠结时互相尊重、互相信任、互相让步,最终营造了纠纷自愿解决的双赢局面。另一方面,在中国传统郡县制格局下,县以下的基层社会主要是由民间乡绅、宗族、行会等组织来进行管理和运行的。在新中国政权建设过程中,中国共产党就对如何发动群众自行解决和化解矛盾非常重视。如陕甘宁时期所倡导的“马锡五审判方式”,就是深入群众、依靠群众化解矛盾的典型。而早在1977年枫桥区泉司大队就围绕提升群众安全感而由群众自己制定了《治安公约》。11 枫桥经验就是这种能动型治理经验的继承和发扬,其丰富的内容已经超越了原旨。最后,在法治的模糊和空白地带,枫桥经验为社会治理提供了法律射程之外解决纠纷的多元化途径,是维护社会稳定不可或缺的有效机制。不论法律如何爆炸,日新月异的社会总有法律难以触及之地,如互联网的灰色空间治理、大数据所带来的数据安全隐忧、人工智能涉及的自动驾驶责任分配等诸多问题。同样的情形,还发生在被遗忘权、算法歧视、机器著作权等法律模糊领域。一方面,人工智能所带来的必然是数据的大整合,而当公民个人对数据的所有权、使用权发生争议时,但我国没有“被遗忘权”“被删除权”的相关立法和判例。另一方面,数据整合背后的算法公平问题也就浮出水面。例如流行的各种风险评估系统,在美国,人们批评依据犯罪风险评估系统产生的量刑建议,其评估的基础算法本身就带有歧视黑人的嫌疑,这种倾向在我国也可能存在于一些通过人工智能平台产生的评估决策过程中所涉及的算法歧视,比如将农民工等作为关键词。

  (二)内生治理:枫桥经验砥砺前行

  面对人工智能带来的挑战,人们时常抱怨法制的缺位,但在法治时代,法治手段不仅仅局限于刻板的法律文本,还在调动各种社会主体积极参与到社会问题的治理之中来。枫桥经验虽然并没有直接揭示如何解决前述问题,但他首先提供了一个社会自决的重要方向——内生性治理。从枫桥经验的历史演进来看,作为一种社会综合治理模式,其内生品质与内生性治理相契合,具有强烈的时代特质。

  内生性治理,是指在充分竞争的市场中,各个市场主体基于市场现实需求,在发展过程中自发产生良性秩序,实现自我规范、自我完善,政府借助这种内生性的、自发秩序及其外部化实现现代化治理的治理理念和治理方法。12在这种状态下,人是其中心,由于以“内在观点”来看待规则,每一个人都应该参与规则的制定并遵守这种自己参与制定的规则。人既是规则的制定者,又是规则的遵守者。所以这种规则不是外迫的,而是内生的,是人们在其生活的洒扫应对中为了便利相互之间的交往而做出的自然而然的选择,其作用主要在于为人的行为提供理由、指引、证成、评价,其次才是为人与人之间的纠纷提供裁决。由此,规则的使命不仅仅在于设框立范,更不能仅仅着眼于实施制裁,亦不仅仅在于消极地保证某种秩序,而毋宁说是为了实现人类和谐。13结合枫桥经验的基本精神,我们不难发现,“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决问题”的群众路线与内生性治理中鼓励主体自发参与、自我规范,最终实现社会和谐这一目的不谋而合,同时也遵循了自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。

  《未来简史》作者尤瓦尔·赫拉利指出“人工智能和生物科技可能即将彻底改变人类社会和经济,甚至是人类的身体和心智,但当前的政治对此却几乎毫无警觉。因此,传统民主政治正逐渐失去控制,也提不出有意义的未来愿景。”14也许作者有点危言耸听,但这不影响人工智能确实带来巨大社会挑战的现实,变革中滋生出的新问题想要能得到高效、公正的处理,首先需要社会的自我净化能力而不是期待政府、法治的缓慢变革。发动和依靠群众,充分调动市场主体的积极参与,鼓励多元化主体通过竞争实现用脚投票,是政府有所为有所不为的应有之意。枫桥经验的法治化有效弥合了社会纠纷解决机制和人工智能发展之间的鸿沟,通过发动和依靠群众,调动社会主体参与到人工智能领域规则制定中来,并为规则的实施以及待解决的问题提供有益的思路和自我处理方式,是社会治理现代化的宝贵财富。

  三、“党建引领、小区治理”的璧山实践

  “党建引领、小区治理”的璧山实践,是当下璧山区解决小区治理过程中摸索出的一种新模式,是对枫桥经验的发展与创新。2019年,璧山区在辖区内6个小区试点“党建引领、小区治理”工作,积极探索健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。“党建引领、小区治理”看似只有简单的八个字,但实则有内涵丰富的组织架构和操作模式。

  (一)“党建引领、小区治理”的四级组织架构

  根据《璧山区城市居民小区党支部建设暂行办法》,璧山区“党建引领、小区治理”具体架构为,构建城市基层“街道党工委——社区党委——小区党支部——楼栋党小组”四级构架。健全以小区党支委为引领,业主委员会、业务监事会、各类社会组织和全体业务共同参与的小区治理模式。街道党工委、社区党委对小区党支部开展工作给予指导、帮助和支持,小区党支部则以提升组织力为重点,突出政治功能,强化服务功能。

  组织架构明晰只是初步要求,关键还在于人员构成。小区党支部,顾名思义,由小区内具有中国共产党党员身份的人员组成。但问题在于,党员的组织关系都已有隶属,如何解决?从璧山区的实践来看,居住在小区内的党员实行组织关系一方隶属,参加多重组织生活。即,隶属关系不变,仍在各自单位,但必须参加多重组织生活,小区党员既要在原单位参加组织生活,又要回到小区党支部报到,参加小区党支部的组织生活。并且积极推荐政治素质优、群众威信高、服务意识强的小区党员担任小区党支部负责人,推进小区党支部委员、优秀党员通过法定程序进入业主委员会、监事会。每位回到小区支部报到的党员必须承诺、践诺,例如党员业主主动缴纳物业费用、每年参加小区支部义务服务活动不少于2次等。

  此外,将社区党组织的部分职能延伸到组建的小区党支部,也是针对四级架构职能划分的重要调整与完善。根据重庆市人大常委会2019年11月20日颁布的《重庆市物业管理条例》,业主大会、业主委员会、物业服务企业等应当在社区党组织的领导下依法依规开展物业管理活动。建立社区党组织领导下的居(村)民委员会、业主大会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制。小区党支部被赋予来指导小区成立业主委员会,建立小区联席会议制度,推荐优秀党员进入业主委员会,并为业主大会议事规则、业主规约等具体事项提出意见与把握方向。小区党支部有效衔接了社区党支部与物业企业、业主之间的沟通协调。

  (二)“党建引领、小区治理”的协调监督机制

  党建引领的关键在于小区党支部的党员要发挥党员的先锋模范作用,主动担当,积极作为。解决了小区党支部组织机构、人员等问题后,下一个重要问题就是如何做好党员积极履职、如何履职等工作。

  首先,智慧党建平台的有效应用。璧山智慧党建平台是璧山区委组织部研发的党员管理和服务平台。智慧党建有效整合了全区机关党员信息,根据党建系统中有效住址监督机关党员回地址所在地小区党支部报到的情况。璧山区委组织部主要通过核查经小区党支部盖章确认的党员报到回执与智慧党建系统中有效地址是否一致,即党员报到小区是否与其实际居住小区一致。并且,支部通过建立支部微信群、业主群等线上措施,进一步完善对小区支部党员的监督管理与反馈机制。

  其次,构建小区支部与物业服务企业协调机制。小区党支部不仅是社区党组织与小区物业服务企业沟通的桥梁,同时也是小区业主、支部党员与小区物业服务企业沟通的重要途径。小区党支部一般设置各楼栋楼栋长,负责本楼栋的宣传、搜集情况、协调等工作。同时,从一般物业企业的内部管理来看,物业服务企业通过设置楼栋管家来解决与回应楼栋业主所反映的问题。这种模式,小区业主可以通过至少两种途径反映相关问题,一是与该楼栋楼栋长,通过支部途径向小区反映;二是直接通过该楼栋物业管家反映问题。同时,小区支部也可以在汇总各楼栋长反映问题的基础上,统一于物业服务企业沟通协商,不论是组织上还是人员配备上都增加了协商的力度。

  最后,小区党支部激励与处罚机制双管齐下。小区党支部会全程纪实党员报到、承诺、践诺等情况,建立工作台账并公示。最后党员在小区党支部的履职情况,会经过街道党工委上报至区委组织部,并由区委组织部反馈至党员所在单位,该单位依据反馈情况作为对该党员的平时考核、年度考核、评先评优、晋职晋升、提拔重用的重要参考。一方面,对小区党支部给予一定的经费支持,对小区治理成效较好的小区党支部,按示范、规范标准予以命名;另一方面,对治理成效较差的小区,对小区党支部书记进行约谈。

  (三)当前“党建引领、小区治理”亟需警惕的问题

  璧山区“党建引领、小区治理”已开展一年多的实践,取得了诸多成效的同时,也暴露出了一些亟待研究和需要解决的新问题。比如,有观点提到,璧山区在实践中存在以下三个方面的困境:一是思想认识不到位,影响党组织作用发挥;二是利益驱动不足,业主参与积极性不高;三是机制不健全,多方治理格局未形成。15前述观点比较深刻的揭示了目前璧山区“党建引领、小区治理”面临的问题。同时,笔者认为,随着璧山区“党建引领、小区治理”的深入,仍需警惕以下问题:

  首先,警惕小区治理利益分化。比如,老旧小区、已成立业委会已形成既有的利益格局,推动小区治理难免触动多方利益,可能造成不愿接受领导和监督的问题。而在新开发小区、未成立业委会小区,个别物业服务企业则担心被更换,从而怂恿或拉拢部分业主,阻止成立业委会等。再比如,大型小区中,别墅区域、洋房区域、高层区域等业主之间也亦形成利益冲突,别墅区业主可能要求禁止其他区域业主进入等类似问题。小区党支部开展工作虽然应当以小区整理利益为基础,兼顾业主个人利益。但小区业主各自利益诉求不同,很难形成合力,小区党员应当注重引导业主规范利益诉求,引导业主齐心协力。

  其次,警惕小区治理矛盾转移。目前,实践中有一种倾向,业主之间、业主与物业服务企业之间的矛盾,在逐步转为业主与小区党支部之间的矛盾。例如,小区业主既可以直接通过物业服务企业的楼栋管家反映问题,又可以向各楼栋长反映问题。但在物业服务企业不作为时,业主通过楼栋长向党组织反映问题就成为常态。此时,如果小区党支部经过向物业服务企业协调仍不能解决问题时,业主会普遍认为是小区党支部不作为、走过场或着小区党支部人员与物业服务企业存在不正当利益关系,这种情况尤其容易发生在没有成立业主委员会的小区。从而导致业主将矛头对准小区党支部,认为小区党支部存不存在无关紧要,甚至出现个别业主因其自身利益诉求未得到满足而对小区党支部及支部相关人员进行人身威胁、滥访闹访等过激行为。

  再次,警惕小区治理各自为政。在小区治理试点过程中,小区党支部通过自身优势或者支部党员影响联系相关单位解决小区实际困难,及时的解决了当前小区问题。比如,天湖花园小区党支部联系璧山高新区协调处理了南门唐城化粪池渗漏影响业主问题,联系区城市管理局处理了小区绿化问题,联系区住建委处理了小区处斜坡安全隐患问题,联系区妇幼保健院到小区开展义诊。16但问题在于,小区治理全面推行后,是否有一套成熟的机制将各个部门处理小区问题的投入合理分配到各个小区,而不仅仅是小区党支部书记或委员通过个人影响来寻求各部门解决问题。若长此以往,小区治理将难以形成有效机制和治理合力。

  最后,警惕小区治理腐败问题。当前小区治理乱象频发,但最受关注的还是小区治理过程中滋生的腐败问题。一方面,个别物业服务企业存在乱收费、滥用大修基金等损害业主权益行为屡有发生;另一方面,个别小区业委会与物业服务企业形成利益链条,相互勾结。但小区治理属于基层自治范畴,由于当前小区治理过程中各项监督机制并不健全甚至形同虚设,以国家公权力介入监督为突破口又难以有效发挥,造成了小区治理过程中监督机制虚化。因此,当前璧山区“党建引领、小区治理”必须深入思考如何基层自治中检查监督问题,这是关系到“党建引领、小区治理”成败与否的关键因素之一。

  四、当前新时代市域社会治理路径选择

  璧山区“党建引领、小区治理”作为市域社会治理的单元,为市域社会治理现代化积累了一定经验,为城市小区治理提供了较为有效的社区治理方案。在当前人工智能热潮与智慧城市建设的背景下,应当继续坚持党组织的领导,发挥人工智能发展的科技支撑作用,调动民主党派、社会组织及群众小区自治热情,加强法治保障,重视德治功能,进一步发展与创新新时代枫桥经验的内涵。

  首先,坚持党的全面领导。党的领导,是我国国家制度和国家治理的显著优势之一。社会治理作为国家治理的重要方面,必须从党的领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等七个方面完善新时代社会治理体系,但最为关键的在于党的领导。但仍需防止党的领导异化为党建包办。党建包办容易消弱居民自治、社会组织参与的力度与积极性,小区党组织成员被动成为万精油。例如,在璧山区“党建引领、小区治理”过程中,还未重视民主党派与无党派人士的参与协商作用,有必要考虑进一步发挥党建引领作用,鼓励民主党派与无党派人士共同参与到小区治理的实践中来。

  其次,把握“三共三自”的原则。小区治理问题实质是人民群众的内部矛盾,在发扬枫桥经验正确处理内部矛盾时,应把握共建共治共享、自治、法治、德治的治理原则。共建共治共享,即人人有责、人人尽责、人人享有。自治,即人民当家作主,在社会治理过程中应充分调动居民自我管理、自我服务、自我监督的积极性,提供体制机制保障,消除党建包办的父爱主义。法治与德治,即坚持全面依法治国与以德治国相结合的要求。习近平总书记指出,法律是成文的道德,道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用,在国家治理中都有其地位和功能,法安天下,德润人心。17社会治理既要严格依照法律法规程序化规范化治理,又要鼓励草根领袖、能人强人紧接社会治理的人气与地气。

  再次,紧跟人工智能发展与智慧城市建设。社会治理中,主体多元化参与的进一步需求则是治理手段和治理工作的现代化,从当代枫桥经验发展脉络来看,“互联网+”、大数据等时代风口上的技术变革,极大拓展了国家治理的领域和能力。2017年,国务院印发《新一代人工智能发展规划》就提出“建立安全便捷的智能社会”的要求,主要包括从发展便捷高效的智能服务、推进社会治理智能化、利用人工智能提升公共安全保障能力、促进社会交往共享互信四个方面。18例如,在条件较好 的小区可探索打造“智慧小区”系统,业主可通过刷手机、身份证、人脸识别等进入小区和楼栋,实现门禁控制、家居 报警控制系统、信息发布系统等形式数据化管理小区,将冰冷的物业管理变为人性的管理。19

  1《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

  2夏志强:《国家治理现代化的逻辑转化》,载《中国社会科学》2020年第5期。

  3参见同上注。

  4何艳玲:《中国行政体制改革的价值显现》,载《中国社会科学》2020年第2期。

  5周光辉:《构建人民满意的政府:40年中国行政改革的方向》,载《社会科学战线》2019年第 6期。

    6北宋王安石《周公》。

  7习近平:《谈治国理政》(第二卷),外文出版社2017年版,第120页。

  8庞金友:《AI治理:人工智能时代的秩序困境与治理原则》,载《人民论坛·学术前沿》2018年第10期。

  9孟建柱:《加强创新群众工作为全面建成小康社会创造和谐稳定的社会环境——纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年》,载《求是》,2013年第21期。

  10汪世荣:《枫桥经验:基层社会治理的实践》,法律出版社2008年版,第20页。

  11 余钊飞:《“枫桥经验”与中国传统法律文化》,载《人民法院报》,2018年2月2日第005版。

  12司晓、赵治、柳雁军:《互联网+时代背景下的内生性治理》,载《互联网+时代的立法与公共政策》,法律出版社2016年版,第198页。

  13支振锋:《法律的驯化与内生性规则》,载《法学研究》,2009年第2期。

  14尤瓦尔·赫拉利[以色列]:《未来简史》,林俊宏译,中信出版集团2017年版,第339页。

  15李春勤、万阳、张长林:《党建参与住宅小区治理的困境及对策分析——以璧山区为例》,载《新西部》2019年第12期。

  16参见同上注。

  17中共中央宣传部:《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》,学习出版社、人民出版社2019年版,第99页。

  18《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》,载中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/20/content_5211996.htm,访问于2020年9月1日。

  19 李春勤:《社区居民自治能力提升路分析》,载《新西部》2020年第1期。

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