○文 辉 吴 浪

　　摘 要

　　新冠肺炎疫情期间，基层社区发挥了外防输入、内防扩散的重要功能，虽然在这次重大公共卫生事件中，我国社会治理能力经受住了考验，但各地基层社区仍暴露出管理上存在的短板和弱项。本文以重庆市A、B社区为例，总结了我国在防控和处置重大公共卫生事件中创新社区管理的3种典型模式，并在法律层面上分析了存在的问题和不足，探讨如何在法治轨道上统筹推进社区管理模式创新提质升级，并结合实际提出相关建议。

　　关键词

　　重大公共卫生事件；社区管理模式；法律问题；法律建议

　　作者简介

　　文辉，重庆三峡银行，法律合规部副总经理。

　　吴浪，重庆三峡银行，法律合规部三级业务经理。

　　一、我国防控和处置重大卫生事件中创新社区管理典型模式

　　笔者以新冠肺炎疫情这一公共卫生事件为背景，通过对重庆市A、B社区进行了调研观察，重点分析应对新冠肺炎疫情重大公共卫生事件中创新社区管理模式的实践，梳理归纳出3种比较典型的创新社区管理模式，需要强调的是这3种模式都是在政府主导的关键前提下产生的，它们分别是：

　　（一）突出战斗堡垒作用的“党建引领”管理模式

　　面对新冠肺炎疫情这一重大公共卫生事件时，全国上下的共产党员们万众一心，秉持“疫情在哪里，党员干部就战斗在哪里”的信念主动请战，坚守工作岗位，深入疫情防控第一线，筑牢抗击疫情“红色堡垒”。此次调研的重庆市A社区，先锋模范作用在A社区党员身上得到了充分发挥，社区26名党员干部（约占全部党员的80%）主动参与到人员出入排查、测温登记等一系列抗疫工作中，通过坚守在抗疫最前线，发挥党的领导作用，引领更多的社会群众参与到社区抗疫的过程当中，提升了社区居民参与性。

　　“党建引领”社区管理模式在此次新冠疫情防控战中最为普遍，该模式通过党员干部下沉到社区一线，整合各种组织资源，共同应对复杂紧急的突发重大公共事件，既与党中央保持高度统一，又结合实际灵活管理，充分发挥了基层社区“党建引领”的重要作用，是极具中国特色的基层社区管理模式。

　　（二）突出全民参与协作的“联防联控”管理模式

　　在党中央的坚强领导下，全国14亿人民共同参与抗疫，取得了抗疫阶段性重大成果，创造了全球处置突发重大公共卫生事件的奇迹，创新出另一典型的社区管理模式——以全民参与、多方协作为主线的“联防联控”社区管理模式。以重庆市B社区为例，社区全体居民积极服从安排、坚持居家抗疫；基层公务员、社区工作者等在春节期间坚守岗位，逐户排查核对；环卫工人、公安民警等保持公共卫生，维护社区秩序；快递小哥在街道上匆忙穿梭、保障居民供给……整个社区街道行人稀少，但联防联控的社区管理模式却有序推进。

　　在抗疫最艰难的时候，各行业组织勇于担当，积极协调统筹各种有用资源，发挥了重要的协助作用。除此之外，党群联动、政社联动、政企联动等贯穿整个联防联控管理过程。正如习近平总书记指出的：“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。”联防联控社区管理模式塑造了一种整体性的社区管理模式，展现了万众联合抗疫的强大合力，再一次向世界展现了中国特色社会主义的制度优势。

　　（三）突出信息技术运用的“智慧社区”管理模式

　　当下，人们形象地将“智慧社区”表述为“小社区、大数据”。在本次疫情防控过程中，一些社区采用大数据、APP等以信息技术为代表的科学技术，为社区有效治理提供必要技术保障，催生了社区高科技“智慧”管理模式。例如出入口红外热成像测温、人群密集场所监测、线上平台助力社区信息排查等，切实避免通过纸笔传统登记方式导致病毒传播感染，大大提高疫情时期社区管理的有效性。

　　在疫情发生的特殊时期，智慧社区管理模式作为新一代信息技术在社区实践应用的产物，构建起一张疫情防护网，发挥出其及时高效的明显优势。

　　二、我国防控和处置重大卫生事件中创新社区管理模式存在的法律问题

　　（一）社区管理主体法律地位与实践不匹配

　　一是社区管理主体的组织形式与实践不匹配。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）规定，居民委员会是城市基层群众性自治组织，实行“四自”。政府各部门、各街道办事处和居民委员会之间，本应该属于工作上的指导、支持和帮助关系，但长期以来，由于各种原因各政府部门、街道办事处事实上已经成为了居民委员会的“上级部门”，更有甚者，还会对居民委员会开展检查、考核等，此类行为没有法律授权，也在实际上将居民委员会变为了具有行政色彩的单位组织。

　　二是社区管理主体治理权力与实践不匹配。居民委员会的工作任务在《居组法》中有明确规定，且地方政府部门需要居民委员会协助工作的，按规定“应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排”。然而在实践中，大部分居民委员会负责管理的社区事务高达百余项，在社区力量本来就薄弱的情况下，又大大增加了居民委员会的工作量。再加上法律并未赋予其执法权，居民委员会对社区乱扔垃圾、乱贴小广告、随意停车等行为无权管辖，往往做了很多无用功，却没有实效。

　　（二）社区管理相关法律体系不完善

　　目前，针对社区管理，我国已经逐步建立了由宪法、法律和规章组成的法律规范，打下了法律基础，但社区管理法律体系仍不完善，主要体现在三方面：

　　一是社区管理相关法律缺乏系统性。据统计，我国关于社区管理的法律文件约有百余个，虽然数目上不算少，但仍存在较为散乱、结构框架不够完整、统一适用性不够普遍、综合立法较为欠缺等问题，而部分政策规定、行政手段虽然具有较高的强制性和针对性，却具有“头痛医头、脚痛医脚”的通病。

　　二是社区管理相关法律效力有限。在社区管理方面，由全国人大常委会制定的属于法律层级的仅有《居组法》，普遍起指导作用的均为行政法规、部门规章或地方颁布的法规，总体而言，立法层次均低于法律，在法院审理社区管理的行政案件中仅有参照作用，无法发挥其应有的规范和强制作用。

　　三是《居组法》滞后性明显。对我国基层社区管理具有里程碑意义的《居组法》是1989年12月通过的，该制度奠定了社区管理的法律基础。但时隔31年，尤其是经历了非典、新冠肺炎两次抗疫后，基层社区在应对重大突发公共卫生事件的作用进一步得到体现，《居组法》部分规定已不能满足现背景下居民委员会工作要求，具有明显的时滞性。

　　（三）智慧社区管理行为合法性未界定

　　智慧社区中的新兴技术的广泛使用，一方面增强了数据价值、给人们生活工作带来极大便利，另一方面却也模糊了私人领域与公共领域之间的边界。当前智慧社区管理模式中最重要的问题在于数据信息使用的合法性问题。

　　一是智慧社区中隐私数据使用的合法性问题。首先，智慧社区管理中极易掌握居民的各类信息，包括身份信息、消费记录、征信记录、疾病信息等等个人私密信息，从刑事责任角度看，未经许可或超出许可范围的数据收集行为可以被界定为数据窃取行为。其次，纵使数据的获取方式合法，但是依然不可忽视个人信息数据中的人格权，在发生重大公共卫生事件时，隐私数据的实际性质、获取、使用和保护也需要法律进一步明确。

　　二是智慧社区中公开数据使用的合法性问题。当前，政府部门、自律组织、上市企业等，通常在其官方网站等网络公开系统上发布公开数据信息，当前我国没有在法律层面约束公开数据信息的获取和使用行为，虽然这符合言论自由的法理逻辑，但随着互联网+、大数据运用技术的快速发展，通过信息技术手段研究分析公开数据，进而探知特定对象的内部信息、甚至是秘密或隐私，在技术成熟时具有可操作性，而智慧社区具备庞大的数据库、巨大的信息量，尤其是在发生重大公共卫生事件时，这些数据信息是把双刃剑，使用得当会有积极作用，使用不当可能引发集体恐慌等严重后果，亟待引导社区管理主体依法合规使用公开数据。

　　（四）“平战转换”应急处置机制法律赋权待加强

　　一是应急处置机制法律赋权待加强。抗疫期间，依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，我国内地全部省市迅速启动了突发公共卫生事件一级响应，可以肯定我国防控疫情的高效性，又一次证明了突发紧急情况下社会主义制度的优越性，同时，也要清楚地认识到，在发生重大公共卫生事件时，依然存在社区管理主体较为单一、居民反映和接受能力参差不齐、应急预案趋于形式、部分地区应急物资严重匮乏等问题，这都需要在法律层面明确规定，当发生重大公共卫生事件，公共利益和公共安全受到重大威胁时，个体应当承担的法律责任、个人的自由权限度、尊重生命和维护社会秩序的优先考量等。

　　二是 “平战转换”治理机制法律未赋权。新冠肺炎疫情的出现，现有日常的基层社区管理机制和管理格局明显不能适应，这更凸显出建立完善“平战转换”治理机制的迫切性，宏观上来看，在国家层面上全面布局显得非常必要，如何从基层社区构建起立体性多层协调的“平战转换”的治理机制，如何赋予“平战转换”基层社区管理行为合法性……这都需要在国家立法基础上，通过法律赋权确定基层社区管理中的责任、权利和义务，为“平战转换”机制的建设提供法律依据和法律保障。

　　（五）联防联控资源整合法律效力未明确

　　防控和处置重大公共卫生事件时，整合保障社区资源显得尤为重要，但是目前并无法律对社会资源整合进行授权，实际存在的行政壁垒更在一定程度上阻碍了资源整合，存在这一问题的根本原因，是没有在法律上明确联防联控机制的效力，例如重庆市B社区内的人力资源、物资资源均较为充足，较好地弥补了社区管理的短板，但整合资源时仍出现了责任主体不明确、整合标准不统一、整合规则不规范等问题，亟需明确联防联控机制法律效力，并依法在重大公共卫生事件时对资源整合赋权。

　　三、完善防控和处置重大卫生事件中创新社区管理模式的法律建议

　　（一）进一步完善社区管理主体法律地位

　　一是明确社区管理主体法律地位。首先，应结合实际需要在法律上进一步界定社区管理主体的概念,明确社区管理主体的法律角色、法律地位和法律性质，特别是，应依法授予社区管理主体在重大公共卫生事件中的必要权限，加强相关的法律法规的制定和执行，厘清社区管理权责和关系，给予社区管理主体明确的法律保障，避免社区管理主体在基层管理中引发合法性问题。

　　二是明确社区管理主体与物业管理公司的关系。在基层社区中，物业管理公司作为营利性的公共服务提供者，不仅掌握着人、财、物，还掌握着业主的相关信息，如果在防控和处置重大公共卫生事件中，物业管理公司因权利的非对称性怠于合作，可能影响到社区管理主体相关工作的开展，进而影响管理效能。因此，建议通过地方立法，适当规制社区管理主体与物业管理公司的关系，明确在重大公共卫生事件等重大、突发事件中社区管理主体的权利、物业管理公司的义务，以及可能承担的不利后果。

　　（二）进一步完善社区管理法制体系

　　一是及时修订完善社区管理相关法律。社区管理离不开法制,法制建设是社区管理的重要保障。建议逐步完善社区管理相关的立法，及时修订社区管理各类行政法规、部门规章，在界定社区管理主体管理行为合法范围的基础上，进一步优化运行机制、评价反馈等内容，切实加强基层社区管理的有效性，持续深化基层社区依法管理建设，逐步实现社区管理合法合规合理的目标。

　　二是建议完善社区管理法制体系。完善较为系统的社区管理法律制度的基本框架，在立法层面着重完善防控和处置公共卫生事件社区管理内容，为实现及时、有效处理类似新冠肺炎疫情事件提供全面、系统的法律支撑，全面统筹健全社区委员会工作管理制度、社区应急处置制度、社务公开及评价制度等各项制度，可采取社区管理试点模式，总结失败教训、推广成功先进经验。

　　三是提高社区管理立法层次。随着城乡结合发展深入推进，社区建设实践也相应发生改变，学术界部分学者呼吁尽快考虑制定《社区法》，进一步明确社区范围、划分原则、社区管理组织产生的原则，合理界定政府部门、街道办事处与居民委员会的关系等，笔者也赞同该观点，立法层次直接决定法律效力，较高层次社区法律制度的制定，才能从根本上赋予社区管理行为的合法性，为社区应对重大公共卫生事件奠定依法管理基础。

　　（三）加强智慧社区管理行为合法性界定

　　智慧社区建设中，无论是系统的建设，还是软件的应用，数据交流和共享才是核心要素。智慧社区作为一项科技含量较高、内容复杂的工程，促进数据信息使用行为合法合规，是建设智慧社区的必要条件。

　　一是加强个人信息保护的系统性立法。当下居民的个人信息保护意识得到增强，人们越来越注重个人各类信息的保护。但就保护工具而言，虽然各类法规规章以及各部门出台的文件规定经常在强调个人信息保护工作，但整体而言较为散乱，保护个人信息的高效力法律工具较为缺乏。而智慧社区中大数据信息的使用，面临了更多的不确定性和繁复性，我国亟需制定个人信息保护法，并逐步形成整体统一的系统性立法架构。

　　二是对智慧社区相关数据使用行为的合法性进行界定。由于当前我国的智慧社区建设处于转型阶段，需要对存在的法律问题进行预估，对法律思考的前瞻性和法律法规的可行性进行研究与实践，如基于法治基础和道德原则，圈定共享的隐私性和公共性数据范围，确定数据共享规则，明确社区管理主体角色及对数据信息资源的利用和分析的掌握程度，切实降低数据共享泄漏人隐私与公共信息的风险，引导社区管理主体依法合规的使用相关数据。

　　（四）平战转换应急机制社区管理行为法律赋权

　　一是加快完善公共卫生应急法律体系。在防控新冠肺炎疫情的特殊时期，暴露出我国公共卫生应急管理法治体系不够健全，当前必须加快完善公共卫生相关应急法律法规。习近平总书记在《构建起强大的公共卫生体系，为维护人民健康提供有力保障》中指出，要完善公共卫生法律法规，有针对性地推进传染病防治法、突发公共卫生事件应对法等法律制定和修订工作……普及公共卫生安全和疫情防控法律法规。这为完善公共卫生法制体系指明了方向，必将助推我国加快构建起高效、严密、完备的公共卫生应急管理法治体系。

　　二是依法对平战转换机制社区管理行为赋权。在国家立法基础上，通过法律赋权确定基层社区管理主体的责任、权利、义务，从基层起构建立体性多层协调的“平战转换”的治理机制，积极构建“平时以管理与服务为主，摸清底数、做好服务，建设基础牢固准备充足的社区；战时以解决问题为主，有序动员，组织互助，快速有效应对重大突发事件的基层社区”，明确在平战转换机制中社区管理行为的合法性。

　　（五）明确联防联控资源整合法律效力

　　从国家公共卫生安全的角度，完善联防联控法规体系，明确资源整合法律效力，加快研究制定覆盖不同区域的公共卫生安全的法律法规，真正形成衔接有序、操作性强、补充得当的联防联控法律体系，同时要加强配套制度的制定，结合各地市级补充政策短板，提高基层社区联控联控机制有效性和针对性，充分整合党群、政企、网络联动等，形成有效应对疫情防控、医疗救治、宣传、后勤保障等重大公共卫生事件防控的合力，避免资源配置失效或偏颇，引导社区联防联控管理和资源整合行为法治化、规范化，切实发挥面临重大公共卫生事件时维护人民生命安全和社会秩序的重要作用。

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