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突发疫情“大考”下地方治理的法治面向
来源:重庆法学会 | 时间:2020-11-19 | 编辑:唐怡 | 阅读:8464

  ○王 群

  摘 要

  “地方”是国家疫情防控的直接实施者,地方治理奉法,则国家法治昌盛,突发疫情治理效能就显著。疫情的应急性要求地方治理打破常规治理思维,甚至采取超常规治理措施,而这些措施一旦使用不当,公民人权和国家法治秩序就会面临威胁。在此背景下,地方治理法治化何以可能的讨论十分紧要。有立法权限的地方人大及其常委会应加强属地疫情防控的预防性立法。地方政府要以法治政府建设为抓手,突出疫情防控法治思维和法治处置能力,尤其要强化疫情防控一线人员依法行政能力。地方各级司法机关严惩涉疫情犯罪须坚持主客观统一原则,突出对个体极端暴力犯罪的精准防控,地方高级司法机关要加强属地涉疫情疑难案件的起诉、审判工作的指导。此外,借助大数据分析,利用互联网、宣传册等个别化手段推动疫情法律和指导性案例面向民众的精准宣传,识别并解决疫情防控中诱发民众违法的不安定因素,推动疫情防控民众从不敢违法到不想违法守法观念的质变。

  关键词

   地方治理;突发疫情;个体极端暴力犯罪;依法防控;治理效能

  作者简介

    王群,中共重庆市委党校法学教研部讲师,法学博士。

  习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时指出,“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控”。[1]这为突发疫情“大考”下地方治理法治面向提供了根本遵循和行动依据①。本文围绕“治理”“应急”“法治”等关键词,既立足当前打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战,更谋划未来突发疫情下地方治理法治面向长效机制,总结利弊得失,探讨突发疫情“大考”下地方治理在法治轨道上统筹推进何以可能、如何可行的问题,推动我国地方治理制度优势在法治轨道上更好地转化为治理效能。

  一、地方立法机关宜加强属地疫情防控的预防性立法

  科学立法是地方面对突发疫情治理法治化的基础,决定法治视野下地方治理能干什么和怎么干。[2]总体来看,我国已经初步建构起关于突发公共卫生事件防控的立法体系,从《宪法》《刑法》《突发事件应对法》《传染病防治法》再到《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应急预案管理办法》等法律法规一应俱全。同时为进一步增强相关法律的可操作性和针对性,最高司法机关及时跟进疫情防控司法实践中的问题和难题,先后出台《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等相关司法解释,进一步织密突发疫情的治理法网,但与此形成强烈反差的是,重大突发疫情防控的地方立法却相对滞后。受历史和现实等多重因素影响,单一制国家采取中央统一立法治理行动比较明显,通过立法的地方治理式微,具体到疫情防控中,地方结合本区域实际情况主动科学制定突发公共卫生事件的地方性立法意识不够,能力不强。由此,面对突发疫情“大考”,地方性法规找不到、用不上、跟不进的现实窘境就现实地摆了出来,在2019新冠肺炎疫情防控中,这种地方法治资源供给短缺境况较为明显,而地方立法机关为了纾解这种现实困境,往往采取突击立法、被动立法、应急立法,模仿立法来弥补,只是这种仓促地方立法的直接后果就是相关法规在价值导向上“秩序依赖”甚于“人权保障”,在功能导向上“惩罚”强于“激励”,在效果导向上疫情“控”大于“防”,立法的前瞻性、精细性和体系性很难适应突发公共卫生事件治理现代化的要求。[3]为此,有立法权限的地方立法机关应围绕属地疫情防控的“盲点”和“痛点”和“难点”问题提早深度调研,发现问题,总结经验,做到早谋划、早规范、早指引,通过地方预防性立法切实践行保护人民生命健康的理念,实现在立法指导下地方疫情防控的良法善治,更有效地规范地方突发疫情的防控秩序。

  首先是科学立法。从地方疫情防控的具体情况出发,大兴求真务实之风,主动加强地方疫情防控问题和措施的真调研、真探究,尤其要琢磨地方疫情防控在实践中的“土办法”,找准地方疫情防控中的重难点,识别地方疫情防控中的盲漏点,汲取其他地方疫情防控经验和教训并同本地实际结合,将其中较为成熟做法通过法定程序上升为地方立法,务求实效。既要有通常做法,例如,从地方疫情防控的总体要求、政府相关职责、企事业单位和个人权利义务以及应承担的法律责任来建构地方疫情防控的总体立法框架;还要有特别限定,例如,针对政府疫情防控手段的使用,既授权政府在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、场所管理、社区管理、野生动物管理等方面采取应急行政管理的内容,但也必须规定政府应急行政必须遵守的法定程序及其相关责任,尤其是要进一步厘清相关市、区县、街道乡镇、社区和村民自治组织各自的职权和责任,严格明确什么是政府应急行政可以做的,什么是不可以做的,做到“紧急状态有法治,紧急状态更要厉行法治”的状态。需要特别指出,针对单位、社区和个人的权利义务,尤其对在疫情防控中隐瞒病情等关键信息的不法行为人,除追究法律责任外,还可以采取探索激励方式方法来引导行为人信息积极告诉。针对疫情防控客观上存在传染病传播跨区域性的可能性,地方相关省市还应积极推动建立疫情防控区际合作机制。[4]

  其次是依法立法。地方疫情防控立法必须严格遵守国家法制统一原则,严格依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》等上位法律法规制定,绝不能也不允许地方为了图疫情防控手段和效果的功利主义和便利性,就肆意违法突破《立法法》中有关法律保留事项的规定,例如,规定有关犯罪和刑罚、授权地方政府对公民政治权利的剥夺和对人身自由的强制措施和处罚等内容就绝对不能由地方性法规来规定。此外,地方疫情防控立法还必须严格遵守地方性法规的立法程序,尤其要做到地方立法的信息依法主动及时公开、广泛听取人大代表等各方面的意见,保障公众对地方疫情立法的知情权和参与权,做到民主立法。[5]需要指出,保障公众参与地方疫情立法并不意味着地方立法机关就应当唯公众声音是“从”,这里要求地方立法机关要有较高的立法技艺和立法能力,要将听取公众意见的智识和审慎对待公众情绪化民意辩证统一起来,例如,不能因为有公众提出了采取封路、公布他人隐私等方式以追求防控疫情高效率,地方立法机关就应当全盘吸收此类意见。这种情况下,应当引入哈贝马斯的“商谈理论”,在信息相对对称情况下,地方立法机关和公众应当就疫情防控立法的争议内容充分商谈,借助互联网或者其他场所呈现各自观点和支撑材料,理解彼此关切并在此过程中进行意见的交锋、博弈、妥协和承认,在视域融合的基础上达成意见的重叠共识,即便暂时不能达成意见一致,仍然保持继续商谈的可能性,藉此真正推动地方公共卫生法治的完善[6]。

  二、以法治政府建设为抓手,提升地方依法防控思维和能力

  法治政府建设不仅是新时代依法治国重要内容,更是面对突发疫情“大考”下地方治理体系和治理能力现代化的关键,地方在面对突发疫情“大考”时候,既要善于运用以往法治政府建设的成功经验,还要以疫情防控为契机发现问题,以发展眼光不断提高政府决策的法治化水平、政府行政的法治化水平尤其是疫情防控一线的政府工作人员的依法办事能力,在法治这个最稳定、最基本的认识共识下化解矛盾,最大限度提高疫情防控的治理效能。

  首先是疫情防控决策合法诚信。守法诚信是现代法治政府建设的鲜明特征和必要要求。突发疫情“大考”下地方政府应急行政必须恪守法治底线,应急治理合乎法治的意识和能力是衡量其法治政府建设意识和水平的试金石。[7]例如,行政机关根据疫情防控情势需要对涉嫌传染病扩散风险的公民采取隔离措施,要充分理解《传染病防治法》第39条关于隔离的全部完整内容,该条根据病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者等不同主体分别规定了隔离治疗、单独隔离和医学观察等措施,这就是说,政府在采取隔离措施时应当依法根据不同情况区别对待,而不是为了追求防疫效率不区分情况的一律集中隔离或者居家隔离,人为忽略甚至排斥“单独隔离”这一法定隔离措施的运用,毋庸讳言,较集中隔离和居家隔离,单独隔离更能避免交叉感染,更能保护被隔离人的身心健康。即便是短时间地方政府可调配的应急资源不足以实现大量疑似病人的“单独隔离”的全部要求,也应该向行政相对人说明理由并积极创造条件加以改善,而不能以客观条件难以实现就心安理得的“违法”。此外,疫情防控决策合法诚信还指向相关决策必须要有持续性和稳定性,不能朝令夕改;决策必须尊重和保障人权,尤其是不能搞地域歧视,坚决避免某些不问公民实际健康情况,单纯以公众是不是来自风险地为由“一刀切”的拒绝进入所在地等不妥做法;地方政府决策要有法律授权,法无授权不可为,对于那些非要采取紧急行政措施不可的情况,地方政府要积极争取相关有立法权限的地方人大及其常务会的支持,通过人大的应急立法提升政府行政行为的合法性和合理性,增强行政行为的公众认同性,进而提升行政行为的治理实效。[8]

  其次是疫情防控决策公正公开。公正公开是现代法治政府建设的基本内容。突发疫情“大考”下地方政府应急行政必须恪守公正公开的原则。尽管人们对疫情防控决策何谓“公正”的理解存在多种可能性,但就其根本而言,起码可以也应该做到相关决策在程序上内容和结果的可预期性。例如,政府出台疫情防控的行政强制措施宜附有实施期间,即规定该行政强制措施从什么时候开始再到什么时候结束。没有规定实施期间的行政强制措施容易给人一种时间上的无限延伸感,心理上的焦虑放大感,客观上也不利于公民根据既有计划妥善安排行动,增加了公众不必要的时间成本和行动成本。举例说明之,疫情防控期间,政府根据实际情况要求特定区域公民禁足或者减少出行是必要的,但这种限制是不是就是说可以不用规定任何实施期间呢?显然不是这样,没有实施期间的禁足和减少出行会让公民看不到时间的“头”,容易引发公众不必要的焦虑和社会秩序的混乱。当然,也有人担心规定行政强制措施的“实施期间”,如果期间届满,疫情防控情况未得到明显改善怎么办?其实,这种忧虑完全没有必要,期间届满情况如果没有明显改善,再次延长并规定新的实施期间即可。总之,行政禁令要给公众一种时间距离上的确定感,哪怕这种“确定感”最后并未如“约”而至,但它至少能够满足公众的心理期待并让其不断抱有新希望。事实上,行政机关规定行政强制措施附有实施期间并不会给行政机关带来任何的不便利性,相反却可以增强相关行为的公众可预期性,这本身就是疫情防控决策在行政技术和治理效能上的有益探索。 [9]

  再次是疫情防控执法规范严明。执法严明是现代法治政府建设的基本要求。突发疫情“大考”下地方政府应急行政必须恪守执法严明的立场。地方政府在进行充分情况调研后宜有针对性制作并发放基层疫情防控执法规范化手册或操作指南,以尽量规范各地差异化的执法强制手段,同时发布相对统一的疫情防控行政裁量基准,做到一把尺子量到底,依法保障公民基本人权。此外,疫情防控执法不能过度迷信并崇拜行政强制手段,尤其是避免对一般违法行为人过度使用武力,强制措施不得不使用的,疫情防控执法应当坚持比例原则,努力将执法措施对民众生活的影响降到最小。特别是,对于需要强制隔离进行医学观察的确诊、疑似患者,要留意患者家中是否有未成年人或者孕妇、老年人等行动不便或者生活不能自理的人需要照顾,并根据实际情况尽量帮助解决。概言之,执法严明不仅是要考虑法律的规定是什么并严格执行之,更要思考在法律范围内如何更好地合乎比例地依法行政,让人民群众在每一次严明执法中感受公平正义,切实落实执法坚持以人民为中心的执政理念。

  最后是疫情防控人员依法行政效能提升。行政效能是现代法治政府建设的重要目标。突发疫情“大考”下地方政府应急行政必须指向行政效能的具体目标。疫情防控是靠人的防控,尤其是依靠执法一线人员的防控,要高度重视他们依法行政的效能。疫情防控一线人员的每一次的执法过程,均是面向服务对象就执法依据释明和执法正义彰显的过程,尤其是在采取行政强制性措施遇到相对人不服从的时候,如果他们拥有系统的法律知识技能和良好的沟通交流技巧,例如,能够用接地气的语言较好地向相对人讲解相关行政执法的法律依据、事实依据及其采取行政强制措施的必要性,就会显著增强相对人对该强制措施的可接受性。相反,执法一线人员不恰当的执法则容易造成行政相对人不理解甚至将执法情况“剪辑”上传网络,引发疫情防控的负面舆情。为此,政府有必要组织法律、心理等方面专家围绕一线疫情防控人员工作实际,尤其是他们常见的执法依据、执法对象和执法陷阱等问题,编写疫情防控过程依法执法和高质量执法的常用“话术”指南,切实提高他们依法行政的能力。

  三、严惩涉疫情犯罪须坚持主客观统一原则,突出对个体极端暴力犯罪防控

  突发疫情客观上让社会矛盾在短时间内呈现多发、频发的态势,诸如暴力伤害医护人员、借机网络造谣传谣、妨碍传染病防治和非法经营假冒伪劣产品等违法犯罪行为明显增多。为此,地方各级司法机关要严格依据法律办事,恪守法治原则公正司法,精准司法,智能司法,从而更加高质量地打击犯罪,以保护人民群众生命财产安全和身体健康[10]。突发疫情“大考”下地方治理法治路径,必须突出司法机关公正司法的职能发挥,增强疫情防控司法的政治效果、法律效果和社会效果的统一。

  首先是严惩涉疫情犯罪须坚持主客观相统一原则。疫情的焦点性、应急性和突发性使得疫情不法行为的“危害后果”容易被人们在心理和舆论上有意无意地被显著放大,司法机关在这种民意裹挟下极易陷入不严惩不足以平民愤的错觉和冲动。由此,带来涉疫情不法行为惩治过程中刑法打击面扩大的法治风险。为此,我们建议,刑事司法固然要依法从快从重打击疫情防控不法行为,但刑事法治底线在任何时候均不能以任何借口被突破。一个重要方面就是,司法机关在严惩涉疫情犯罪时不能擅自跨越突破主客观相统一的刑事责任原则,不能过度追求刑事打击主观快感,过度追求人民群众关于“正义”的画面感,过度追求舆论正义,忽略行为人主观方面的依法客观审慎考察,忽略行为人关于人权的宪法权利保障[11]。例如,媒体报道的马鞍山医生江某在不知情况下带病工作(后查实是疑似新冠肺炎感染者)的个案,当地公安机关以江某涉嫌以危险方法危害公共安全罪对其立案侦查,这里就必须要求他在“带病工作”行为时须主观方面有故意才行,即江某明知自己患有新冠肺炎,并且希望或者放任该疫情传播这一危害结果的发生,否则就很难说构成犯罪。[12]总之,公安司法机关营造“有恶必肃”的疫情防控氛围,是其“围绕中心,服务大局”的重要体现,是必须也必要的,但绝对不能以突破刑事法治底线为代价,否则就会得不偿失,最终也会妨碍疫情防控。

  其次是疫情防控中突出对个体极端暴力犯罪治理。必须看到,一些人会因为疫情丧失工作机会、失去亲人甚至家庭破碎,部分疫情严峻的地方,高效便利的求医问诊可能也会面临暂时困难,他们或焦虑崩溃,或因生活的变故而无法接受,甚至觉得人生无意义,进而心理扭曲地把自己的境况怪罪于社会的不公平,心理产生失衡问题,进而对社会产生强烈的报复心理[13]。从2020年6月5日广西幼儿园保安为泄私愤无差别砍杀多名师生到7月7日贵州安顺公交车司机蓄意报复社会将公交车坠湖造成21人死亡,值得人们反思和警惕。疫情防控关键期很多地方把主要精力都放在疫情防控中,这就很容易给一些不法分子提供可乘之机,例如,一些不法行为人心理扭曲使用刀具、炸药等具有较强杀伤性的工具在公共场所对特定或者不特定的多数人群体实施手段残忍的犯罪,造成严重后果。鉴于此,地方各级司法机关在各类案件侦办和审判中要对该类犯罪苗头保持高度警惕,及早发现,及早处置并促进相关治理措施的跟进和完善。对此,可以考虑建构涉疫情个体极端暴力犯罪情报联防联控分享机制;组建突发疫情防控之心理救援专家组,下到社区主动干预并识别潜在极端人群并做好类型化的精准心理疏导,同时面向社会公众开通免费涉疫情的心理援助热线。

  最后是地方高级司法机关要加强属地涉疫情疑难疑案件公诉、审判工作的指导。疫情防控中的不法行为涉及社会方方面面,有传统犯罪,也有新型犯罪,有个体犯罪,也有集团犯罪,涉及刑法罪名和民商事纠纷类型更加复杂多样,这就给地方各级司法机关准确认定案件性质,正确适用案件的法律带来了挑战。鉴于此,地方高级司法机关要通过各种途径及时研判涉疫情案件司法实践的新问题,新矛盾,及时总结涉疫情案件司法实践的公诉、审判新经验,尤其是要结合疫情法律条文及其背后法理研读,突出案件指导的政治效果、法律效果和社会效果的高度统一,及时出台带有普遍性问题案件的公诉、审理的指导意见,切实加强对属地各级司法机关办理涉疫情疑难案件公诉、审判工作的指导,尤其是发挥典型案例和指导性案例对各级司法机关的指引参考作用,以高质量司法切实维护人民群众生命财产安全。

  四、精准宣传和问题改进并举,推动民众从不敢到不想违法的守法观念质变

  首先是借助大数据的情况比对,再通过互联网、宣传册等差异化手段实现疫情法律和案例面向特定民众的精准宣传,让公众知法进而守法,强化法律的一般预防,至少可以减少公众因为不懂法而去违反疫情防控法律的情况。具体来说,借助大数据分析比对了解并分析辖区内人口、家庭、疫情期间行动轨迹和受教育等情况,根据辖区受众的年龄、性别、地区、学历和职业等信息进行差异化疫情防控信息和法律案例的投放和获取。例如,针对年龄较大、知识素养不是很高群众的疫情法律宣传的语言就要接地气,听得懂、记得牢,使其知法;针对没有上网习惯的特定人群,疫情法律宣传就不能忽略线下信息的精准供给,使其明法;针对聋、哑、盲人的疫情信息的推送要考虑他们的交流方式和沟通习惯,等等。只有让老百姓知法,才能谈的上对法律有敬畏,才能谈得上不敢违法,即主观守法问题。

  其次尽量减少诱发民众违法的不和谐和不稳定因素,避免民众因为客观情况“不能”而违法,从源头上解决民众守法问题。例如,全面、准确和不拖延地公开疫情信息,就能够以权威信息最大限度减少民众疫情造谣、传谣的不法行为,铲除谣言滋长和传播的土壤;[14]采取切实有效措施增加口罩等防疫物资的供给,就能够以防疫物资到位最大限度减少民众公众场所不按规定戴口罩等违法行为;通过持续改进疫情集中隔离场所和条件,就能够最大限度打消民众诸如隔离交叉感染的顾虑进而合法行事……最好的社会政策就是最好的守法环境,突发疫情“大考”下,我们要认真对待诱发民众违法的潜在不安定因素,识别并加以解决之,如此一来,才会有更多的民众适法、护法,营造守法氛围,推动法律实施。

  结语

  突发疫情“大考”下地方治理法治化何以可能”的破题可以是多角度的挖掘,并且,一个习惯的叙事逻辑是抓住其中某一个小问题,以小见大。例如,从依法行政角度切入政府疫情防控法治化何以必要及何以可能的惯常破题,无疑本文并没有遵循这样的叙事逻辑。习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调:“要从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障”。[15]这既为突发疫情“大考”下地方治理法治化何以可能提供了方向,也为本文的行文提供了叙事的参照,即力图从立法、执法、司法和守法这样一个略显宏大框架铺开,也许有些散乱,但无疑它是系统的——基于法治全貌的体系思考。面对突发疫情,地方治理不能因恐慌“出歪招”,更不要因恐惧“不出招”,应该在中国共产党的坚强领导下,增强制度自信,增强法治定力,突出治理的法治思维和法治能力,用好社会主义法治这个“制度之治最基本最稳定最可靠的保障”的法宝,发扬斗争精神,增强斗争本领,围绕立法、执法、司法、守法在内容、方式、程序、责任和保障等方面持续发力,久久为功,突发疫情“大考下”地方治理法治思维和能力的优势必将更好地转化为地方应急治理的显著现实效能。

  参考文献:

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  [7]郑琳.论行政机关协助执行行为的可诉性[J].行政与法,2020(4):92-100.

  [8]童之伟.“法无授权不可为”的宪法学展开[J].中外法学,2018(3):570-587.

  [9]郝铁川.中国改革开放以来法治现代化的范式转型[J].法学,2019(5):3-18.

  [10]肖金明.推进地方立法权制度的理论与实践创新[J].理论学刊,2018(3):113-122.

  [11] 刘艳红.犯罪构成体系平面化之批判[J].法学研究,2011(5):110-126.

  [12] 杨睿、王梦遥.马鞍山市一医生带病坐诊 涉嫌危害公共安全被立案[EB/OL].

  http://china.caixin.com/2020-02-07/101512825.html,2020-02-07/2020-02-11.

  [13] 解晓彤、汪景涛.个人极端暴力犯罪与独狼式恐怖主义犯罪比较研究[J].净月学刊,2018(2):97-102.

  [14] 王群.我国司法信息公开改革若干争议问题探析[J].长江师范学院学报,2019(3):114-120.

  ① 2020年2月3日,习近平在主持召开中共中央政治局常务委员会上强调:“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,

  我们一定要总结经验、吸取教训”。参见习近平:《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》,《求是》,2020年第4期。

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  ○王 群

  摘 要

  “地方”是国家疫情防控的直接实施者,地方治理奉法,则国家法治昌盛,突发疫情治理效能就显著。疫情的应急性要求地方治理打破常规治理思维,甚至采取超常规治理措施,而这些措施一旦使用不当,公民人权和国家法治秩序就会面临威胁。在此背景下,地方治理法治化何以可能的讨论十分紧要。有立法权限的地方人大及其常委会应加强属地疫情防控的预防性立法。地方政府要以法治政府建设为抓手,突出疫情防控法治思维和法治处置能力,尤其要强化疫情防控一线人员依法行政能力。地方各级司法机关严惩涉疫情犯罪须坚持主客观统一原则,突出对个体极端暴力犯罪的精准防控,地方高级司法机关要加强属地涉疫情疑难案件的起诉、审判工作的指导。此外,借助大数据分析,利用互联网、宣传册等个别化手段推动疫情法律和指导性案例面向民众的精准宣传,识别并解决疫情防控中诱发民众违法的不安定因素,推动疫情防控民众从不敢违法到不想违法守法观念的质变。

  关键词

   地方治理;突发疫情;个体极端暴力犯罪;依法防控;治理效能

  作者简介

    王群,中共重庆市委党校法学教研部讲师,法学博士。

  习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时指出,“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控”。[1]这为突发疫情“大考”下地方治理法治面向提供了根本遵循和行动依据①。本文围绕“治理”“应急”“法治”等关键词,既立足当前打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战,更谋划未来突发疫情下地方治理法治面向长效机制,总结利弊得失,探讨突发疫情“大考”下地方治理在法治轨道上统筹推进何以可能、如何可行的问题,推动我国地方治理制度优势在法治轨道上更好地转化为治理效能。

  一、地方立法机关宜加强属地疫情防控的预防性立法

  科学立法是地方面对突发疫情治理法治化的基础,决定法治视野下地方治理能干什么和怎么干。[2]总体来看,我国已经初步建构起关于突发公共卫生事件防控的立法体系,从《宪法》《刑法》《突发事件应对法》《传染病防治法》再到《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应急预案管理办法》等法律法规一应俱全。同时为进一步增强相关法律的可操作性和针对性,最高司法机关及时跟进疫情防控司法实践中的问题和难题,先后出台《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等相关司法解释,进一步织密突发疫情的治理法网,但与此形成强烈反差的是,重大突发疫情防控的地方立法却相对滞后。受历史和现实等多重因素影响,单一制国家采取中央统一立法治理行动比较明显,通过立法的地方治理式微,具体到疫情防控中,地方结合本区域实际情况主动科学制定突发公共卫生事件的地方性立法意识不够,能力不强。由此,面对突发疫情“大考”,地方性法规找不到、用不上、跟不进的现实窘境就现实地摆了出来,在2019新冠肺炎疫情防控中,这种地方法治资源供给短缺境况较为明显,而地方立法机关为了纾解这种现实困境,往往采取突击立法、被动立法、应急立法,模仿立法来弥补,只是这种仓促地方立法的直接后果就是相关法规在价值导向上“秩序依赖”甚于“人权保障”,在功能导向上“惩罚”强于“激励”,在效果导向上疫情“控”大于“防”,立法的前瞻性、精细性和体系性很难适应突发公共卫生事件治理现代化的要求。[3]为此,有立法权限的地方立法机关应围绕属地疫情防控的“盲点”和“痛点”和“难点”问题提早深度调研,发现问题,总结经验,做到早谋划、早规范、早指引,通过地方预防性立法切实践行保护人民生命健康的理念,实现在立法指导下地方疫情防控的良法善治,更有效地规范地方突发疫情的防控秩序。

  首先是科学立法。从地方疫情防控的具体情况出发,大兴求真务实之风,主动加强地方疫情防控问题和措施的真调研、真探究,尤其要琢磨地方疫情防控在实践中的“土办法”,找准地方疫情防控中的重难点,识别地方疫情防控中的盲漏点,汲取其他地方疫情防控经验和教训并同本地实际结合,将其中较为成熟做法通过法定程序上升为地方立法,务求实效。既要有通常做法,例如,从地方疫情防控的总体要求、政府相关职责、企事业单位和个人权利义务以及应承担的法律责任来建构地方疫情防控的总体立法框架;还要有特别限定,例如,针对政府疫情防控手段的使用,既授权政府在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、场所管理、社区管理、野生动物管理等方面采取应急行政管理的内容,但也必须规定政府应急行政必须遵守的法定程序及其相关责任,尤其是要进一步厘清相关市、区县、街道乡镇、社区和村民自治组织各自的职权和责任,严格明确什么是政府应急行政可以做的,什么是不可以做的,做到“紧急状态有法治,紧急状态更要厉行法治”的状态。需要特别指出,针对单位、社区和个人的权利义务,尤其对在疫情防控中隐瞒病情等关键信息的不法行为人,除追究法律责任外,还可以采取探索激励方式方法来引导行为人信息积极告诉。针对疫情防控客观上存在传染病传播跨区域性的可能性,地方相关省市还应积极推动建立疫情防控区际合作机制。[4]

  其次是依法立法。地方疫情防控立法必须严格遵守国家法制统一原则,严格依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》等上位法律法规制定,绝不能也不允许地方为了图疫情防控手段和效果的功利主义和便利性,就肆意违法突破《立法法》中有关法律保留事项的规定,例如,规定有关犯罪和刑罚、授权地方政府对公民政治权利的剥夺和对人身自由的强制措施和处罚等内容就绝对不能由地方性法规来规定。此外,地方疫情防控立法还必须严格遵守地方性法规的立法程序,尤其要做到地方立法的信息依法主动及时公开、广泛听取人大代表等各方面的意见,保障公众对地方疫情立法的知情权和参与权,做到民主立法。[5]需要指出,保障公众参与地方疫情立法并不意味着地方立法机关就应当唯公众声音是“从”,这里要求地方立法机关要有较高的立法技艺和立法能力,要将听取公众意见的智识和审慎对待公众情绪化民意辩证统一起来,例如,不能因为有公众提出了采取封路、公布他人隐私等方式以追求防控疫情高效率,地方立法机关就应当全盘吸收此类意见。这种情况下,应当引入哈贝马斯的“商谈理论”,在信息相对对称情况下,地方立法机关和公众应当就疫情防控立法的争议内容充分商谈,借助互联网或者其他场所呈现各自观点和支撑材料,理解彼此关切并在此过程中进行意见的交锋、博弈、妥协和承认,在视域融合的基础上达成意见的重叠共识,即便暂时不能达成意见一致,仍然保持继续商谈的可能性,藉此真正推动地方公共卫生法治的完善[6]。

  二、以法治政府建设为抓手,提升地方依法防控思维和能力

  法治政府建设不仅是新时代依法治国重要内容,更是面对突发疫情“大考”下地方治理体系和治理能力现代化的关键,地方在面对突发疫情“大考”时候,既要善于运用以往法治政府建设的成功经验,还要以疫情防控为契机发现问题,以发展眼光不断提高政府决策的法治化水平、政府行政的法治化水平尤其是疫情防控一线的政府工作人员的依法办事能力,在法治这个最稳定、最基本的认识共识下化解矛盾,最大限度提高疫情防控的治理效能。

  首先是疫情防控决策合法诚信。守法诚信是现代法治政府建设的鲜明特征和必要要求。突发疫情“大考”下地方政府应急行政必须恪守法治底线,应急治理合乎法治的意识和能力是衡量其法治政府建设意识和水平的试金石。[7]例如,行政机关根据疫情防控情势需要对涉嫌传染病扩散风险的公民采取隔离措施,要充分理解《传染病防治法》第39条关于隔离的全部完整内容,该条根据病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者等不同主体分别规定了隔离治疗、单独隔离和医学观察等措施,这就是说,政府在采取隔离措施时应当依法根据不同情况区别对待,而不是为了追求防疫效率不区分情况的一律集中隔离或者居家隔离,人为忽略甚至排斥“单独隔离”这一法定隔离措施的运用,毋庸讳言,较集中隔离和居家隔离,单独隔离更能避免交叉感染,更能保护被隔离人的身心健康。即便是短时间地方政府可调配的应急资源不足以实现大量疑似病人的“单独隔离”的全部要求,也应该向行政相对人说明理由并积极创造条件加以改善,而不能以客观条件难以实现就心安理得的“违法”。此外,疫情防控决策合法诚信还指向相关决策必须要有持续性和稳定性,不能朝令夕改;决策必须尊重和保障人权,尤其是不能搞地域歧视,坚决避免某些不问公民实际健康情况,单纯以公众是不是来自风险地为由“一刀切”的拒绝进入所在地等不妥做法;地方政府决策要有法律授权,法无授权不可为,对于那些非要采取紧急行政措施不可的情况,地方政府要积极争取相关有立法权限的地方人大及其常务会的支持,通过人大的应急立法提升政府行政行为的合法性和合理性,增强行政行为的公众认同性,进而提升行政行为的治理实效。[8]

  其次是疫情防控决策公正公开。公正公开是现代法治政府建设的基本内容。突发疫情“大考”下地方政府应急行政必须恪守公正公开的原则。尽管人们对疫情防控决策何谓“公正”的理解存在多种可能性,但就其根本而言,起码可以也应该做到相关决策在程序上内容和结果的可预期性。例如,政府出台疫情防控的行政强制措施宜附有实施期间,即规定该行政强制措施从什么时候开始再到什么时候结束。没有规定实施期间的行政强制措施容易给人一种时间上的无限延伸感,心理上的焦虑放大感,客观上也不利于公民根据既有计划妥善安排行动,增加了公众不必要的时间成本和行动成本。举例说明之,疫情防控期间,政府根据实际情况要求特定区域公民禁足或者减少出行是必要的,但这种限制是不是就是说可以不用规定任何实施期间呢?显然不是这样,没有实施期间的禁足和减少出行会让公民看不到时间的“头”,容易引发公众不必要的焦虑和社会秩序的混乱。当然,也有人担心规定行政强制措施的“实施期间”,如果期间届满,疫情防控情况未得到明显改善怎么办?其实,这种忧虑完全没有必要,期间届满情况如果没有明显改善,再次延长并规定新的实施期间即可。总之,行政禁令要给公众一种时间距离上的确定感,哪怕这种“确定感”最后并未如“约”而至,但它至少能够满足公众的心理期待并让其不断抱有新希望。事实上,行政机关规定行政强制措施附有实施期间并不会给行政机关带来任何的不便利性,相反却可以增强相关行为的公众可预期性,这本身就是疫情防控决策在行政技术和治理效能上的有益探索。 [9]

  再次是疫情防控执法规范严明。执法严明是现代法治政府建设的基本要求。突发疫情“大考”下地方政府应急行政必须恪守执法严明的立场。地方政府在进行充分情况调研后宜有针对性制作并发放基层疫情防控执法规范化手册或操作指南,以尽量规范各地差异化的执法强制手段,同时发布相对统一的疫情防控行政裁量基准,做到一把尺子量到底,依法保障公民基本人权。此外,疫情防控执法不能过度迷信并崇拜行政强制手段,尤其是避免对一般违法行为人过度使用武力,强制措施不得不使用的,疫情防控执法应当坚持比例原则,努力将执法措施对民众生活的影响降到最小。特别是,对于需要强制隔离进行医学观察的确诊、疑似患者,要留意患者家中是否有未成年人或者孕妇、老年人等行动不便或者生活不能自理的人需要照顾,并根据实际情况尽量帮助解决。概言之,执法严明不仅是要考虑法律的规定是什么并严格执行之,更要思考在法律范围内如何更好地合乎比例地依法行政,让人民群众在每一次严明执法中感受公平正义,切实落实执法坚持以人民为中心的执政理念。

  最后是疫情防控人员依法行政效能提升。行政效能是现代法治政府建设的重要目标。突发疫情“大考”下地方政府应急行政必须指向行政效能的具体目标。疫情防控是靠人的防控,尤其是依靠执法一线人员的防控,要高度重视他们依法行政的效能。疫情防控一线人员的每一次的执法过程,均是面向服务对象就执法依据释明和执法正义彰显的过程,尤其是在采取行政强制性措施遇到相对人不服从的时候,如果他们拥有系统的法律知识技能和良好的沟通交流技巧,例如,能够用接地气的语言较好地向相对人讲解相关行政执法的法律依据、事实依据及其采取行政强制措施的必要性,就会显著增强相对人对该强制措施的可接受性。相反,执法一线人员不恰当的执法则容易造成行政相对人不理解甚至将执法情况“剪辑”上传网络,引发疫情防控的负面舆情。为此,政府有必要组织法律、心理等方面专家围绕一线疫情防控人员工作实际,尤其是他们常见的执法依据、执法对象和执法陷阱等问题,编写疫情防控过程依法执法和高质量执法的常用“话术”指南,切实提高他们依法行政的能力。

  三、严惩涉疫情犯罪须坚持主客观统一原则,突出对个体极端暴力犯罪防控

  突发疫情客观上让社会矛盾在短时间内呈现多发、频发的态势,诸如暴力伤害医护人员、借机网络造谣传谣、妨碍传染病防治和非法经营假冒伪劣产品等违法犯罪行为明显增多。为此,地方各级司法机关要严格依据法律办事,恪守法治原则公正司法,精准司法,智能司法,从而更加高质量地打击犯罪,以保护人民群众生命财产安全和身体健康[10]。突发疫情“大考”下地方治理法治路径,必须突出司法机关公正司法的职能发挥,增强疫情防控司法的政治效果、法律效果和社会效果的统一。

  首先是严惩涉疫情犯罪须坚持主客观相统一原则。疫情的焦点性、应急性和突发性使得疫情不法行为的“危害后果”容易被人们在心理和舆论上有意无意地被显著放大,司法机关在这种民意裹挟下极易陷入不严惩不足以平民愤的错觉和冲动。由此,带来涉疫情不法行为惩治过程中刑法打击面扩大的法治风险。为此,我们建议,刑事司法固然要依法从快从重打击疫情防控不法行为,但刑事法治底线在任何时候均不能以任何借口被突破。一个重要方面就是,司法机关在严惩涉疫情犯罪时不能擅自跨越突破主客观相统一的刑事责任原则,不能过度追求刑事打击主观快感,过度追求人民群众关于“正义”的画面感,过度追求舆论正义,忽略行为人主观方面的依法客观审慎考察,忽略行为人关于人权的宪法权利保障[11]。例如,媒体报道的马鞍山医生江某在不知情况下带病工作(后查实是疑似新冠肺炎感染者)的个案,当地公安机关以江某涉嫌以危险方法危害公共安全罪对其立案侦查,这里就必须要求他在“带病工作”行为时须主观方面有故意才行,即江某明知自己患有新冠肺炎,并且希望或者放任该疫情传播这一危害结果的发生,否则就很难说构成犯罪。[12]总之,公安司法机关营造“有恶必肃”的疫情防控氛围,是其“围绕中心,服务大局”的重要体现,是必须也必要的,但绝对不能以突破刑事法治底线为代价,否则就会得不偿失,最终也会妨碍疫情防控。

  其次是疫情防控中突出对个体极端暴力犯罪治理。必须看到,一些人会因为疫情丧失工作机会、失去亲人甚至家庭破碎,部分疫情严峻的地方,高效便利的求医问诊可能也会面临暂时困难,他们或焦虑崩溃,或因生活的变故而无法接受,甚至觉得人生无意义,进而心理扭曲地把自己的境况怪罪于社会的不公平,心理产生失衡问题,进而对社会产生强烈的报复心理[13]。从2020年6月5日广西幼儿园保安为泄私愤无差别砍杀多名师生到7月7日贵州安顺公交车司机蓄意报复社会将公交车坠湖造成21人死亡,值得人们反思和警惕。疫情防控关键期很多地方把主要精力都放在疫情防控中,这就很容易给一些不法分子提供可乘之机,例如,一些不法行为人心理扭曲使用刀具、炸药等具有较强杀伤性的工具在公共场所对特定或者不特定的多数人群体实施手段残忍的犯罪,造成严重后果。鉴于此,地方各级司法机关在各类案件侦办和审判中要对该类犯罪苗头保持高度警惕,及早发现,及早处置并促进相关治理措施的跟进和完善。对此,可以考虑建构涉疫情个体极端暴力犯罪情报联防联控分享机制;组建突发疫情防控之心理救援专家组,下到社区主动干预并识别潜在极端人群并做好类型化的精准心理疏导,同时面向社会公众开通免费涉疫情的心理援助热线。

  最后是地方高级司法机关要加强属地涉疫情疑难疑案件公诉、审判工作的指导。疫情防控中的不法行为涉及社会方方面面,有传统犯罪,也有新型犯罪,有个体犯罪,也有集团犯罪,涉及刑法罪名和民商事纠纷类型更加复杂多样,这就给地方各级司法机关准确认定案件性质,正确适用案件的法律带来了挑战。鉴于此,地方高级司法机关要通过各种途径及时研判涉疫情案件司法实践的新问题,新矛盾,及时总结涉疫情案件司法实践的公诉、审判新经验,尤其是要结合疫情法律条文及其背后法理研读,突出案件指导的政治效果、法律效果和社会效果的高度统一,及时出台带有普遍性问题案件的公诉、审理的指导意见,切实加强对属地各级司法机关办理涉疫情疑难案件公诉、审判工作的指导,尤其是发挥典型案例和指导性案例对各级司法机关的指引参考作用,以高质量司法切实维护人民群众生命财产安全。

  四、精准宣传和问题改进并举,推动民众从不敢到不想违法的守法观念质变

  首先是借助大数据的情况比对,再通过互联网、宣传册等差异化手段实现疫情法律和案例面向特定民众的精准宣传,让公众知法进而守法,强化法律的一般预防,至少可以减少公众因为不懂法而去违反疫情防控法律的情况。具体来说,借助大数据分析比对了解并分析辖区内人口、家庭、疫情期间行动轨迹和受教育等情况,根据辖区受众的年龄、性别、地区、学历和职业等信息进行差异化疫情防控信息和法律案例的投放和获取。例如,针对年龄较大、知识素养不是很高群众的疫情法律宣传的语言就要接地气,听得懂、记得牢,使其知法;针对没有上网习惯的特定人群,疫情法律宣传就不能忽略线下信息的精准供给,使其明法;针对聋、哑、盲人的疫情信息的推送要考虑他们的交流方式和沟通习惯,等等。只有让老百姓知法,才能谈的上对法律有敬畏,才能谈得上不敢违法,即主观守法问题。

  其次尽量减少诱发民众违法的不和谐和不稳定因素,避免民众因为客观情况“不能”而违法,从源头上解决民众守法问题。例如,全面、准确和不拖延地公开疫情信息,就能够以权威信息最大限度减少民众疫情造谣、传谣的不法行为,铲除谣言滋长和传播的土壤;[14]采取切实有效措施增加口罩等防疫物资的供给,就能够以防疫物资到位最大限度减少民众公众场所不按规定戴口罩等违法行为;通过持续改进疫情集中隔离场所和条件,就能够最大限度打消民众诸如隔离交叉感染的顾虑进而合法行事……最好的社会政策就是最好的守法环境,突发疫情“大考”下,我们要认真对待诱发民众违法的潜在不安定因素,识别并加以解决之,如此一来,才会有更多的民众适法、护法,营造守法氛围,推动法律实施。

  结语

  突发疫情“大考”下地方治理法治化何以可能”的破题可以是多角度的挖掘,并且,一个习惯的叙事逻辑是抓住其中某一个小问题,以小见大。例如,从依法行政角度切入政府疫情防控法治化何以必要及何以可能的惯常破题,无疑本文并没有遵循这样的叙事逻辑。习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调:“要从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障”。[15]这既为突发疫情“大考”下地方治理法治化何以可能提供了方向,也为本文的行文提供了叙事的参照,即力图从立法、执法、司法和守法这样一个略显宏大框架铺开,也许有些散乱,但无疑它是系统的——基于法治全貌的体系思考。面对突发疫情,地方治理不能因恐慌“出歪招”,更不要因恐惧“不出招”,应该在中国共产党的坚强领导下,增强制度自信,增强法治定力,突出治理的法治思维和法治能力,用好社会主义法治这个“制度之治最基本最稳定最可靠的保障”的法宝,发扬斗争精神,增强斗争本领,围绕立法、执法、司法、守法在内容、方式、程序、责任和保障等方面持续发力,久久为功,突发疫情“大考下”地方治理法治思维和能力的优势必将更好地转化为地方应急治理的显著现实效能。

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  ① 2020年2月3日,习近平在主持召开中共中央政治局常务委员会上强调:“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,

  我们一定要总结经验、吸取教训”。参见习近平:《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》,《求是》,2020年第4期。

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