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正当程序视角下突发事件防控机制的法治化进路
来源:重庆法学会 | 时间:2020-11-19 | 编辑:唐怡 | 阅读:8474

  ○徐 良

  提 要

    突发事件应急防控机制下,“权力—权利”的二元良性互动有所削弱,如果不当甚至违法采取应急处置措施,可能引发权利体系的过度失衡,导致突发事件防控的法治危机。以正当程序为视角,可以为我国突发事件防控机制的法治化提供良好的转型契机,提高应急防控决策的科学性、可接受性和可执行性。具体的制度完善上,应以充分的信息公开为前提,适度的公众参与为保障,高效的反馈机制为必要,严格的责任追究机制为配套,实现突发事件应急防控与社会经济发展的良好平衡。

  关键词

    正当程序;突发事件防控机制;法治化;进路;完善

  作者简介

    徐良,重庆市第五中级人民法院干部。

  新冠肺炎疫情发生以来,党和政府科学防治、精准施策,全国人民共克时艰、同舟共济,有效控制了疫情大肆蔓延。习近平总书记多次强调,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。本次疫情防控有如一面镜子,聚集了国力民心的同时,也极大考验着我国突发事件防控法律机制,少数地方简单粗放的应急管理决策和措施与我国法治国家的形象格格不入,映像出我国突发事件防控法律体系的问题和不足,急需在法治化的轨道上修正前行。

  一、突发事件应急机制下“权力—权利”的过度失衡法治危机

  法治是正常法治与非常法治之和。1正常状态下,公权力与私权利的界限较为明晰,除非出现违法情形或法律规定的特殊情况,公权力一般不得干预公民各项权利,法治秩序可在法律体系内自主运行和调节,若出现突发事件或紧急情况,经有权机关确认,非常法治便临时登场。

  (一)突发事件应急机制下“权力—权利”互动失衡

  正常法治是法治的普遍状态,公权力、私权利都按照各自的轨道运行,公权力需严格遵守主体、职权、程序等各种外在限制和内部制约,私权利之间也保持尊重和平衡,权力与权利良性互动,形成相对固定的运作方式并排斥非法变动,在这种有明显固定外观的运作模式下,权力和权利的互动给社会公众提供明确的行为指导和责任警示,让所有人有明确的行为预期。但非常法治状态的进入,并非因为自然灾害、传染疾病等突发事件的产生而直接进入,因为疫情等突发事件只是一种事实,所造成的也只是一种事实上的紧急状态,为了应对这种已经发生或者即将发生、可能发生的事实状态,政府才会依据相关法律规定宣布进入为特殊法律规制的“紧急状态”。2

  2020年新冠肺炎具有突发、传染能力强、传播速度快、治愈难度较高、现阶段未知等多种负面属性,严重危害社会公众的生命财产安全,给我国社会经济等各方面带来巨大挑战。国家卫健委于2020年1月20日发布第1号公告,宣布将其纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。自此,部分法律规范效力进入暂时休眠,传统法律框架下的权利自由、行政行为程序控制、行政行为权限种类限制等被暂时搁置,《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等应急法律法规以及其他法律规定中规定的特殊紧急条款进入实施,国家进入非常法治状态。公权力与私权利之间的原定界限被极大突破,公权力得以极大扩张以迅速采取应对措施以控制和解除社会危难,而私权利被压缩至极小范围以成全公共利益和秩序的实现。但这种失衡仍有法治限度,过度失衡便可能造成应急机制的法治化危机。

  (二)过度失衡下的应急机制法治化危机

  同新冠肺炎疫情一样,绝大部分突发事件和危机都表现出突发性、紧急性、传播性和高损害性等特征,所对应的预防、控制和治理机制就应当快速而有针对性,必须具有高度的决策自主性,在我国社会主义法治权力体系中,政府主导的行政权具备上述急速转型的能力,且其本身就包含应急防控的独特功能,成为紧急状态下化解突发危机消除妨害的首要选择。在突发事件被依法确认后,停工、停业、停课,交通管制,封闭场所等应急管理措施便有了实体法律依据。

  但在有法律依据与合法化、法治化之间,尚有鸿沟难以逾越,应急防控的权力来源仍是法定,也应遵守最基本的法律原则和精神。首先,即便是紧急措施,法律在授权之时也对主体、程序等进行了一定限制,这些明文的法律限制本就应当得到遵守,否则就是应急防控违法。其次,因为疫情应对本就属于非常规状态,不能以常规程序、手段和方法为之,所以对相关应急强制措施,社会公众或行政相对人基本没有相关程序性控制和监督权利,但这绝不就意味着应急行政决策和应急强制措施能摆脱所有法律束缚而仅顾结果之合法性?如西方法谚所言,是权利即有滥用可能,这要求行政决策不仅应符合法律规则,而且还应该符合法律原则与法理,在应急防控法律体系中,此原理精神仍然适用,只是边界和限度有所不同。过于重视应急决策和应急措施自主性而忽视基本法律原则精神的背景下,我们的应急防控法治化尚未完全成型,一些应急措施已经超越了法律规定的权限、程序和合理限度,对依法防控甚至整个防控法律体系造成重大冲击,若放任自流,势必造成严重的法治化危机。

  二、突发事件防控机制法治化背离的冲突与危害

  突破应急防控法律规定或超过应急防控必要性,过度失衡的应急决策和措施,可能造成公权力和私权利的过度失衡,给个体利益造成损害,甚至造成社会秩序、法治秩序的失范,最终也背离疫情防控的初衷,与法治化的目标渐行渐远。

  (一)微观层面导致个体利益受损

  非常法治状态导致权力和权利的失衡,必然会引发连锁反应,一系列行政和民事法律关系受到影响产生变化。与公权力的主体单一性不同,私权利主体具有明显的广泛性。少数应急防控紧急措施针对个体,如隔离、应急征用等,大部分措施是以公告等形式发出,针对全体社会公众,影响深远。但无论对象为何,终究会对形成传递对个体利益造成影响。如隔离观察等措施势必造成人身自由的一定程度的限制,征用必然会对财产利益造成一定影响,发布的停业公告势必影响相关旅游、建设工程、餐饮等各类合同的履行等。因为疫情防控的“不可抗力”导致延迟履行甚至无法履行,引发“明确及时通知义务”“防止损失扩大义务”等一系列司法认定问题,必然会对一方造成事实上的利益损失。劳动者因为过度失衡的应急措施无法出行,企业无法复工,产生工资报酬、社会保险等诸多劳动争议。

  (二)中观层面引发社会秩序失范

  1.对经济环境产生消极影响。既有直接影响,也有间接影响。一方面,停工停业等对旅游、餐饮、交通、物流等依赖人员流通而发展的诸多行业产生非常直接的消极作用,对行业服务发展造成直接重大打击。另一方面,因为疫情的影响,会在不同程度动摇投资者对部分行业甚至整个地方积极的投资信心,影响经济体系健康发展。

  2.造成社会恐慌。有时一个组织、团体、甚至是整个社会对极端事件的风险都会产生恐慌性认知, 从而形成一种集体恐慌症,产生“风险的社会放大效应”。3如同“涟漪效应”一样,不断向外扩散进而波及其他事务。有的时候,政府规制风险的措施,与其说是理性思考的产物,还不如说是强烈情绪的产物。4如若政府本身也陷入过度恐慌,以过度失衡的手段予以应对,那么应急防控紧急措施就会成为这放大效应的最佳催化剂。

  3.引发公共秩序混乱。在疫情防控过程中,因为信息不对称和部分人群的别有用心,必然会产生大量虚假信息,无形之中加大社会公众的沟通和辨别成本。缺乏权威引导,恐慌无助的个体行为便会造成偏差,普通群众担忧物资供应,争相抢购造成不必要的市场供应困境。别有用心之人甚至追逐利益铤而走险,走上违法犯罪之路,严重危害社会公众生命健康和财产安全。在这隐忧的背后,也难免有信息公开不及时和过度失衡决策的推波助澜。

  (三)宏观层面冲击应急法治体系

  突发事件应急防控法律体系本就是我国社会主义法律体系的重要组成部分,应急防控机制的法治失范,本就是对法治体系的不良冲击。综观疫情防控应急防控实践,至少在以下方面背离法律的规定、精神和初衷。

  1.主体和程序违法。如根据《传染病防治法》第四十二条的规定,必要时可以采取停工、停业、停课,限制聚集,捕杀动物家禽等措施,但采取这些措施属县级以上政府职权范围,且需报请上一级人民政府决定。实践中,报请上级政府决定属于内部行政程序社会公众一般不得而知,程序监督难以实现。但少数地方停工停业等公告的发出却并非以县级以上政府或指挥机构名义作出,仅由市场监管局、商务委等政府部门直接作出停业通告,并不符合法律规定。5

  2.超越法定幅度或缺乏证据前提。如“封闭可能造成传染病扩散的场所”是《传染病防治法》第四十二条规定的法定措施,但实践中出现的“所有居民禁止出小区”等“一刀切”式限制措施又是否有超越幅度之嫌疑?一度被社会公众广泛认可的“封桥断路”等措施是否又明显逾越了法律规定的措施幅度?事实上,这些措施后来也被官方明确禁止和叫停,已经很好说明了问题。6再者,对“可能造成传染病扩散的场所”的判定是否要具备基本证据前提或经过相对专业判断而非仅凭主观恐慌或臆断?实际上,我们作出此类决策时基本是基于传染性强的忧虑而非可能造成传染病扩散的规范考虑。

  3.超越合理限度。如实行交通管制是《突发事件应对法》第四十九条规定的法定措施之一,在必要的时候,甚至可以引申出关闭机场、火车站、关闭所有交通等更加严厉的交通管制措施,但一味从严又是否符合初衷?现实中大量出现的“封城”“外来人员一律劝返”等措施又是否必要?是否具有其他可替代的方案?在某些疫情并非严重的地区,这又是否是一种懒政甚至是乱作为的现实表现?尚值得商榷。

  当然,疫情防控决策的过程中,生命安全优先是必须遵守的前提,从疫情防控的最终意义上,从维护人民群众的生命财产安全的立场上,上述决策措施毫无疑问是有力的,是更加利于疫情防控的,本文仅是从法治化的角度略作探讨,而不否认措施的实效性。

  (四)最终不利于防控机制的完善

  习近平总书记强调,疫情防控既要立足当前,更要放眼长远,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制。7疫情防控的最终目的并非限制公民权利,而是保障人民群众生命财产安全,追求的最终价值仍是权利自由,限制只是手段而非价值。即便是在非常法治状态下,公权力的扩张与私权利的收缩互动可能有所冲突,但只要不明显逾越边界,两者互动所达成的事实状态和价值追求应当是统一的,对于社会公共利益而言,其事实效果是积极的,也是必要的,共同指向疫情危害的控制和消灭。对公民权利的限制与克减与追求的秩序价值之间应当符合比例原则,不是一味的限制与克减。突发事件应急防控机制的完善,要在暴露问题的基础上直视问题并改进,既要防止不作为,也要防止乱作为,既不能片面追逐地方利益至疫情防控于不顾,也不能借疫情防控之名一刀切,而要在“发现问题——改进——再发现问题——再改进”良性循环直至达到理想状态,过度失衡的应急决策无疑与此相悖。

  三、正当程序视角下突发事件防控机制的法治化进路与优势

  缺乏合理规制、过度失衡的应急防控机制会成为公民权利的“绞肉机”,容易以事实“紧急状态”为名行规范“紧急状态”之实。8将突发事件防控机制纳入法治轨道是必然趋势,对“应急防控”本身进行适度防控,也应是突发事件防控机制的法治化进路和应然之义。但无论是以风险现实主义为基础的风险规制专家理性模式,还是以风险建构主义为基础的风险规制利益代表模式,均难以单独为现代社会的风险规制提供合法性证成。9通过正当程序的适度规制,成为新的可行进路和视角。

  (一)突发事件防控机制的法治化转型契机

  通过立法指令来为行政机关的活动提供合法性,是近代以来西方法治国家的基本方法,我国也不例外。10但在应急防控法律体系中,这种传送带式的合法性证成路径显得力不从心。突发事件应急措施需要快速性、机动性,立法的授权往往是在主体、种类、依据层面,无法提供全面的合法性证成。所以,表面上的“合法”并不难,但放在整个法治化体系之中,却经不起考验。

  公众参与和专家理性是传统两种行政决策合法性路径,但都无法单独打通合法性证成之路,甚至造成“双重缺位”:政府决策、专家理性、公众参与三者之间存在认识差距、断裂、分离和冲突,一方面部分行政决策明显越位得不到公众的支持,而公众诉求得不到回应和保障出现言辞甚至行为对抗。另一方面专家理性分散、割裂甚至相互冲突,行政决策难以全面吸收把握,甚至出现“有组织的不负责”之异化现象。11

  现代行政法治的基本要求,至少需要满足两个条件:一是价值合理性,为民众所接受,符合民众的需求,从而具有正当性;二是工具合理性,即手段或措施基于精确的计算和预测,追求功效最大化,具有科学性。12在法治化的路途中,我们缺乏的是对决策对象的主体性尊重和沟通协调的正当过程,是权力与权利的互动,是公权力的反思理性。正当程序的视角下,以信息公开保障知情权为前提,以充分的专家理性、适度的公众参与为保障,建立高效的反馈机制,辅之以责任追究,可以为价值合理性和工具合理性提供有效的统一路径,也可克服公众参与和专家理性两种传统路径的不足以实现有机融合,通过合理建构,完全可能成为我国突发事件防控机制法治化新契机。

  (二)提高行政决策的科学性

  应急防控机制具有高度能动性、灵活性、整体性,能在最短时间内汇聚最强资源、采取最有力措施,通过强力手段控制扩散和蔓延,最大程度保护公众利益。但从决策者角度上,政府是否可能职能失衡?具体的决策者是否也有可能陷入恐慌而难以保持制度理性?是否有可能基于经济利益的考量错过最佳防控时机?是否可能为了防止事态急需扩散而直接采取最严顶格措施?从社会公众的角度上,公众是否可能因权威信息缺失陷入恐慌?在缺少回应的情况下是否可能产生排斥甚至对抗?从社会专业发展角度,随着社会分工精细化和管制密度的增长,科学理性逐渐超越传统的形式合法性成为现代行政的核心价值,13但这种分散甚至可能冲突的科学理性如何有效发挥作用?缺少科学合法合理的规制手段,上述疑问都经不起深入探讨。

  在法治社会,唯有制度是最经得起检验的保障。能够有效应对突发事件法律和事实防控危机的,不是单一的强权治理,也不是所谓的民主治理,而是正当程序视角下的适度善治,是将应急强权和专家理性、适度公众参与的民主意见进行有机融合,在充分尊重专家意见、适当允许公众参与的前提下,充分进行信息整合和参考,进行快速应急决策,这仍然要通过权力和权利的良好互动来实现危机治理。这种正当程序决策模式,能够融合决策措施正当性、透明性和有效性,及时回应公众关切,保障社会公众的主体性权利,维护人性尊严,在突发事件应急防控法律规则规范缺失却又不可能任由其游离法治之外的现实背景下,能够最大程度提供正当性资源和正当性证成,提高应急决策的科学性,在法治框架内实现最优平衡。

  (三)提高防控措施可接受性和可执行性

  应急防控需要充分的自主性,严格规范意义上的程序控制、实体控制并不可行。以新冠肺炎疫情为例,若采取如行政强制法般严密的程序控制,只怕在措施施行之前,病毒已经再次大范围传播扩散,所以,传统的行政法治框架不能为应急防控机制提供充分的保障。经历2003年非典、2008年汶川地震等突发事件,我国已经具备较为丰富的突发事件应急能力,但本次疫情防控中,却仍有不足,就是因为政府决策、专家理性、公众参与三者之间存在认识差距、断裂、分离和冲突,一方面,部分行政决策忽视正当程序,拒绝公众参与,得不到公众的理解支持,而公众诉求又因迟迟得不到回应,部分期待权益无法得到保障,所以产生排斥心理和对抗行为,影响防控机制的稳健运行。其实,突发事件防控机制的重要内容也是极容易被忽视的内容,便是社会恐慌的消解,面对突如其来的陌生突发疫情,公众极易产生恐慌心理,这种异化的恐慌心理极有可能要求政府作出某些反应,那么政府就应当对公众的关切和要求加以反思、评估和过滤,及时予以回应,方能取得社会公众最大程度的理解和支持,加强防控措施的社会群众基础,提高社会公正的认可度,强化可执行性。

  (四)实现应急防控与社会经济发展的良好平衡

  科学合理的应急法治体系应该在防止危险扩散、消除危险和维护社会经济平稳发展之间实现最佳平衡,坚持疫情防控和经济发展“两手抓”“两手硬”,有前提、有条件地逐步恢复生产和生活,实现协同发展,最终战胜疫情,发展社会经济。14新冠肺炎疫情期间,我国经济发展面临重大挑战,工厂停工、学校停课、商场停业,诸多行业直接遭受重大打击;社会秩序一定程度失范,囤积居奇、哄抬物价、制假售假、借机诈骗等扰乱市场秩序行为增多。这些都会对社会经济发展造成不良影响,还可能动摇后续的市场信心,甚至引发对我国营商环境的担忧和悲观预期,殃及我国国际贸易,最终不利于经济发展。所以,及时公开相关权威信息,积极聆听社会公众的声音,合理吸纳社会公众的妥当建议,及时回应社会关切,可以有效控制不利的虚假消息,提振社会公众的防控信心,坚定社会公众和国外市场主体对我国市场经济的投资信心。在充分保障生命安全和身体健康的前提下,以有效沟通交流互动的方式,有序推动复工复产,可以统筹推进疫情防控和经济社会发展,实现最佳结合和平衡。

  四、正当程序视角下法治化应急防控机制的完善

  与法定程序偏重成文化的形式外观不同,正当程序更偏重价值和内涵要素。广义的正当程序应当覆盖所有的程序要素,其与法定程序之间是应然与实然的关系。15正当程序视角下的应急机制完善,应当充分尊重应急机制规律,并非简单的规则制约,而是以科学合理为结果导向的过程性、程序性强化,真正建构既能以最佳方式和最小成本有效防止和控制突发事件,又能充分为社会公众所认可和执行的突发事件防控机制。

  (一)充分的信息公开为前提

  基于正当程序的理念,行政决策的对象理应是决策过程中必须考虑的主体,因而享有决策信息知情权。信息公开是正当程序的首要要求,没有公开则无所谓正义。16突发事件下的信息公开既是保障公众知情权、防止社会恐慌的重要手段,也是社会公众行使监督权、实行公众参与的重要前提和基础,能够为政府和公众之间架起畅通的沟通桥梁。

  在现代网络传媒时代,信息来源和载体广泛、传播迅速、目的多元、辨别难度高,部分信息还带有不可避免的感情渲染,极易引发社会公共情绪,这也给我们的突发事件信息公开提出了现实挑战和更高要求:一要权威一致,要以政府官微、官方公众号、权威媒体等权威平台发布经过权威认证的事件消息,不能发布虚假未定的消息,更不能发布相互矛盾的消息。二要及时,在事件防控的第一时间发布相关重要信息,对相关虚假信息要以最快速度予以澄清,保障权威信息流通的顺畅,对涉及面广的措施公告,要给社会公众留有缓冲空间。三要全面,对事件防控的所有信息,除非涉密、涉及他人隐私或者可能影响公共利益等,应当全部予以公开,能够主动公开的及时主动公开,确实不适宜主动公开的,也可以依法依申请公开。

  (二)适度的公众参与为保障

  突发事件防控治理的过程是政府、专家、社会公众多方协作,各自运用自身信息、知识、经验,共同进行沟通、实践的过程。在这过程中,专家理性必须高度重视,公众意见应当适度认可,政府决策仍是遵从防控规律。

  1.疫情防控公众参与的悖论与消解。因为事件本身的复杂性、专家自身知识经验方法的多重性等多种原因,专家之间对疑难专业问题的结论可能不尽一致。社会公众本身就是极为广泛的群体,利益代表的选择已是难题,加上专业知识的欠缺、恐慌情绪的催导、自身立场和利益的考量等因素,更可能让应急决策无所适从。对上述矛盾,程式化的消解之道必不可取,仍然应当尊重防控规律,尊重专家意见,适度引入公众参与,及时科学决策。

  2.充分尊重专家意见。随着社会经济和科技情况日益复杂,社会分工越来越细,专业化程度越来越高,政府本身在突发事件的专业分析判断上没有任何优势,必须借助专业人士的判断。专家在专业问题判断上科学、权威、可靠。对于专家意见征询的范围应当尽量广泛以防不必要的问题遗漏或不当延迟。对于专家意见,应当充分尊重,详细论证。

  3.保障必要的公众参与。公众参与在突发事件应急决策中并非必须,若是紧急决策,必然难以有效组织,若是专业化决策,普通公众参与似乎也实际成效不大,故公众参与应当是基于正当程序的必然考量因素,但却非必然实践因素。我国程序法治实践中,程序价值被推崇到极高地位,符合程序在某种程度上成了合法合理的代名词,但各种程序空转现象又极其严重。17我们应尽量避免类似的程序空气振动,将公众参与作为必要考量,确属紧急或专业决策,可不实施,若付诸实践,则应当充分考虑和回应。

  (三)高效的反馈机制为必要

  现代网络传媒为公民参与和监督行政决策提供了便捷通道,极大降低了社会公众参与行政决策的时间物质成本,大幅度提升了参与行政决策建议的积极性,但若是这种意见建议迟迟得不到任何回应,或者仅是程式化的机械式反馈,那么社会公众的激情必然消退,最后沦为完全的形式或情绪发泄,失去实际意义。

  1.公众关切的回应说明。对于突发事件应急防控过程中公开的信息、采取的措施等,若社会公众有所疑惑,尤其是对普遍性问题,应当及时予以回应,说明决策理由和考量因素。在回应方式上,尽量依托互联网优势,以社会公众普遍关注、知晓的平台,必要时可召开新闻发布会等。在回应方法上,点对点的回复需以充分的人力和时间为保障,并不强求,必要时可对信息进行系统整合回复,但务必全面无取舍。在内容上,应具体明确,权威可靠,切实回应问题,不得程式化推诿敷衍。

  2.防控措施的改进与完善。对社会公众反馈的问题或线索,及时组织论证研究,必要时可以再次专门征询提供者意见,应急措施确实违反法律规定的,第一时间进行合法化修正,确保在法治体系框架下依法防控。对确实超过法定幅度或者超过必要限度的,及时进行调整,将应急防控措施对人民群众的个体权益和社会公共利益的影响降到最低。

  (四)严格的责任追究机制为配套

  在法治社会里,权力的本质是责任,法治化的最终落脚点也是责任,没有责任追究机制,任何突发事件防控机制的法治化都是“制度稻草人”。不能因为“紧急”便“无所顾虑”,完善疫情防控法治化体系的最后一环,便是严格的责任追究机制。当然,此处的责任追究应当是一种广义的概念,也包含违法或明显不合理性为造成损害的补偿,若确因违法或者明显不合理的应急措施对合法权益人造成了人身或财产损害的,及时依法补偿,确保法治公平正义,也倒逼政府以更加谨慎的方式来制定自己的措施,避免盲目和冒进。责任追究的线索来源应当持海纳百川之态,以最开放包容的态度保障监督权的行使,广开言路,对违法行为的举报和监督,应当严格查实并回复。目前,对于我国突发事件防控的法律责任,《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规已经进行了较为详细的规定,在法治化的道路上,主要任务是完善相关违法情形的具体认定规则并严格执行,以最严格的责任追究倒逼依法防控、法治化防控,必将极大助益于我国突发事件防控机制的不断完善,提升我国应急防控机制的法治化水平。

  结语

  在法治轨道上统筹推进各项突发事件应急防控工作,既是中央要求,也是法治内涵,更是现实所需,能够保障疫情防控工作顺利开展,也为制度完善提供良好借鉴和保障,需要多方位互动补齐。立法上要补齐法律制度短板,执法中要坚持疫情防控与人权保障并重,司法上要以疫情防控实际为出发点,进一步提升法律适用的针对性和司法审判的公正性,最终仍然需要社会公众的守法支持,需要权力与权利的良性互动,在正当程序的视角下,或许能够为我们提供一条实现有效平衡的法治进路。

  1 张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第346页。

  2 此处的紧急状态并非宪法和突发事件应对法、治安管理处罚法等法律规定的紧急状态,仅是为强调突发事件属性而使用,下同。

  3 参见刘燕华等:《风险管理———新世纪的挑战》,气象出版社2005年版, 第14页。

  4 戚建刚:《极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴》,《中国法学》2010年第2期,第67页。

  5 相关例证如:《县市场监管局、县商务委联合发布暂停有关市场主体经营活动通告》,参见http://news.cqdj.gov.cn/shehui/2020/0206/383524.shtml,最后访问日期2020年2月23日。

  6 交通运输部:严禁擅自封闭高速公路阻断公路,参见http://sa.sogou.com/sgsearch/sgs_tc_news.php?req=4bDtABO5ERnCsKQ3LB9nLN7KC5-d4D5zWJcxVBPGHrk=,最后访问日期2020年2月23日。

  7 参见习近平总书记2020年2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。

  8 陈聪:《“紧急状态”的事实判定与法律规定》,《理论探索》2015年第1期,第113页。

  9 戚建刚:《风险规制过程合法性之证成———以公众和专家的风险知识运用为视角》,《法商研究》2009年第5期,第52页以下。

  10 参见章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第2页。

  11“有组织的不负责任”是贝克《世界风险社会》一书中的核心概念,他认为“有组织的不负责任”的根源来自两方面:一是风险社会的“不确定性”特征;二是模糊的“定义关系”。

  12 同注9,第49页。

  13成协中:《科学理性导向下的行政正当程序》,《华东政法大学学报》2013年第5期,第127页。

  14 2020年2月23日,统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议在北京召开,习近平总书记亲自出席会议并发表重要讲话,便是对此最佳力证。

  15 蒋红珍:《正当程序原则司法适用的正当性:回归规范立场》,《中国法学》2019年第3期,第48页。

  16 叶必丰:《行政法的人文精神》,湖北人民出版社1999年版,第212页。

  17 刘东亮:《还原正当程序的本质——正当过程的程序观及其方法论意义》,《浙江社会科学》2017年第4期,63页。

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学术研讨
正当程序视角下突发事件防控机制的法治化进路
2020-11-19 来源:重庆法学会
编辑: 唐怡 阅读量: 8474

  ○徐 良

  提 要

    突发事件应急防控机制下,“权力—权利”的二元良性互动有所削弱,如果不当甚至违法采取应急处置措施,可能引发权利体系的过度失衡,导致突发事件防控的法治危机。以正当程序为视角,可以为我国突发事件防控机制的法治化提供良好的转型契机,提高应急防控决策的科学性、可接受性和可执行性。具体的制度完善上,应以充分的信息公开为前提,适度的公众参与为保障,高效的反馈机制为必要,严格的责任追究机制为配套,实现突发事件应急防控与社会经济发展的良好平衡。

  关键词

    正当程序;突发事件防控机制;法治化;进路;完善

  作者简介

    徐良,重庆市第五中级人民法院干部。

  新冠肺炎疫情发生以来,党和政府科学防治、精准施策,全国人民共克时艰、同舟共济,有效控制了疫情大肆蔓延。习近平总书记多次强调,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。本次疫情防控有如一面镜子,聚集了国力民心的同时,也极大考验着我国突发事件防控法律机制,少数地方简单粗放的应急管理决策和措施与我国法治国家的形象格格不入,映像出我国突发事件防控法律体系的问题和不足,急需在法治化的轨道上修正前行。

  一、突发事件应急机制下“权力—权利”的过度失衡法治危机

  法治是正常法治与非常法治之和。1正常状态下,公权力与私权利的界限较为明晰,除非出现违法情形或法律规定的特殊情况,公权力一般不得干预公民各项权利,法治秩序可在法律体系内自主运行和调节,若出现突发事件或紧急情况,经有权机关确认,非常法治便临时登场。

  (一)突发事件应急机制下“权力—权利”互动失衡

  正常法治是法治的普遍状态,公权力、私权利都按照各自的轨道运行,公权力需严格遵守主体、职权、程序等各种外在限制和内部制约,私权利之间也保持尊重和平衡,权力与权利良性互动,形成相对固定的运作方式并排斥非法变动,在这种有明显固定外观的运作模式下,权力和权利的互动给社会公众提供明确的行为指导和责任警示,让所有人有明确的行为预期。但非常法治状态的进入,并非因为自然灾害、传染疾病等突发事件的产生而直接进入,因为疫情等突发事件只是一种事实,所造成的也只是一种事实上的紧急状态,为了应对这种已经发生或者即将发生、可能发生的事实状态,政府才会依据相关法律规定宣布进入为特殊法律规制的“紧急状态”。2

  2020年新冠肺炎具有突发、传染能力强、传播速度快、治愈难度较高、现阶段未知等多种负面属性,严重危害社会公众的生命财产安全,给我国社会经济等各方面带来巨大挑战。国家卫健委于2020年1月20日发布第1号公告,宣布将其纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。自此,部分法律规范效力进入暂时休眠,传统法律框架下的权利自由、行政行为程序控制、行政行为权限种类限制等被暂时搁置,《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等应急法律法规以及其他法律规定中规定的特殊紧急条款进入实施,国家进入非常法治状态。公权力与私权利之间的原定界限被极大突破,公权力得以极大扩张以迅速采取应对措施以控制和解除社会危难,而私权利被压缩至极小范围以成全公共利益和秩序的实现。但这种失衡仍有法治限度,过度失衡便可能造成应急机制的法治化危机。

  (二)过度失衡下的应急机制法治化危机

  同新冠肺炎疫情一样,绝大部分突发事件和危机都表现出突发性、紧急性、传播性和高损害性等特征,所对应的预防、控制和治理机制就应当快速而有针对性,必须具有高度的决策自主性,在我国社会主义法治权力体系中,政府主导的行政权具备上述急速转型的能力,且其本身就包含应急防控的独特功能,成为紧急状态下化解突发危机消除妨害的首要选择。在突发事件被依法确认后,停工、停业、停课,交通管制,封闭场所等应急管理措施便有了实体法律依据。

  但在有法律依据与合法化、法治化之间,尚有鸿沟难以逾越,应急防控的权力来源仍是法定,也应遵守最基本的法律原则和精神。首先,即便是紧急措施,法律在授权之时也对主体、程序等进行了一定限制,这些明文的法律限制本就应当得到遵守,否则就是应急防控违法。其次,因为疫情应对本就属于非常规状态,不能以常规程序、手段和方法为之,所以对相关应急强制措施,社会公众或行政相对人基本没有相关程序性控制和监督权利,但这绝不就意味着应急行政决策和应急强制措施能摆脱所有法律束缚而仅顾结果之合法性?如西方法谚所言,是权利即有滥用可能,这要求行政决策不仅应符合法律规则,而且还应该符合法律原则与法理,在应急防控法律体系中,此原理精神仍然适用,只是边界和限度有所不同。过于重视应急决策和应急措施自主性而忽视基本法律原则精神的背景下,我们的应急防控法治化尚未完全成型,一些应急措施已经超越了法律规定的权限、程序和合理限度,对依法防控甚至整个防控法律体系造成重大冲击,若放任自流,势必造成严重的法治化危机。

  二、突发事件防控机制法治化背离的冲突与危害

  突破应急防控法律规定或超过应急防控必要性,过度失衡的应急决策和措施,可能造成公权力和私权利的过度失衡,给个体利益造成损害,甚至造成社会秩序、法治秩序的失范,最终也背离疫情防控的初衷,与法治化的目标渐行渐远。

  (一)微观层面导致个体利益受损

  非常法治状态导致权力和权利的失衡,必然会引发连锁反应,一系列行政和民事法律关系受到影响产生变化。与公权力的主体单一性不同,私权利主体具有明显的广泛性。少数应急防控紧急措施针对个体,如隔离、应急征用等,大部分措施是以公告等形式发出,针对全体社会公众,影响深远。但无论对象为何,终究会对形成传递对个体利益造成影响。如隔离观察等措施势必造成人身自由的一定程度的限制,征用必然会对财产利益造成一定影响,发布的停业公告势必影响相关旅游、建设工程、餐饮等各类合同的履行等。因为疫情防控的“不可抗力”导致延迟履行甚至无法履行,引发“明确及时通知义务”“防止损失扩大义务”等一系列司法认定问题,必然会对一方造成事实上的利益损失。劳动者因为过度失衡的应急措施无法出行,企业无法复工,产生工资报酬、社会保险等诸多劳动争议。

  (二)中观层面引发社会秩序失范

  1.对经济环境产生消极影响。既有直接影响,也有间接影响。一方面,停工停业等对旅游、餐饮、交通、物流等依赖人员流通而发展的诸多行业产生非常直接的消极作用,对行业服务发展造成直接重大打击。另一方面,因为疫情的影响,会在不同程度动摇投资者对部分行业甚至整个地方积极的投资信心,影响经济体系健康发展。

  2.造成社会恐慌。有时一个组织、团体、甚至是整个社会对极端事件的风险都会产生恐慌性认知, 从而形成一种集体恐慌症,产生“风险的社会放大效应”。3如同“涟漪效应”一样,不断向外扩散进而波及其他事务。有的时候,政府规制风险的措施,与其说是理性思考的产物,还不如说是强烈情绪的产物。4如若政府本身也陷入过度恐慌,以过度失衡的手段予以应对,那么应急防控紧急措施就会成为这放大效应的最佳催化剂。

  3.引发公共秩序混乱。在疫情防控过程中,因为信息不对称和部分人群的别有用心,必然会产生大量虚假信息,无形之中加大社会公众的沟通和辨别成本。缺乏权威引导,恐慌无助的个体行为便会造成偏差,普通群众担忧物资供应,争相抢购造成不必要的市场供应困境。别有用心之人甚至追逐利益铤而走险,走上违法犯罪之路,严重危害社会公众生命健康和财产安全。在这隐忧的背后,也难免有信息公开不及时和过度失衡决策的推波助澜。

  (三)宏观层面冲击应急法治体系

  突发事件应急防控法律体系本就是我国社会主义法律体系的重要组成部分,应急防控机制的法治失范,本就是对法治体系的不良冲击。综观疫情防控应急防控实践,至少在以下方面背离法律的规定、精神和初衷。

  1.主体和程序违法。如根据《传染病防治法》第四十二条的规定,必要时可以采取停工、停业、停课,限制聚集,捕杀动物家禽等措施,但采取这些措施属县级以上政府职权范围,且需报请上一级人民政府决定。实践中,报请上级政府决定属于内部行政程序社会公众一般不得而知,程序监督难以实现。但少数地方停工停业等公告的发出却并非以县级以上政府或指挥机构名义作出,仅由市场监管局、商务委等政府部门直接作出停业通告,并不符合法律规定。5

  2.超越法定幅度或缺乏证据前提。如“封闭可能造成传染病扩散的场所”是《传染病防治法》第四十二条规定的法定措施,但实践中出现的“所有居民禁止出小区”等“一刀切”式限制措施又是否有超越幅度之嫌疑?一度被社会公众广泛认可的“封桥断路”等措施是否又明显逾越了法律规定的措施幅度?事实上,这些措施后来也被官方明确禁止和叫停,已经很好说明了问题。6再者,对“可能造成传染病扩散的场所”的判定是否要具备基本证据前提或经过相对专业判断而非仅凭主观恐慌或臆断?实际上,我们作出此类决策时基本是基于传染性强的忧虑而非可能造成传染病扩散的规范考虑。

  3.超越合理限度。如实行交通管制是《突发事件应对法》第四十九条规定的法定措施之一,在必要的时候,甚至可以引申出关闭机场、火车站、关闭所有交通等更加严厉的交通管制措施,但一味从严又是否符合初衷?现实中大量出现的“封城”“外来人员一律劝返”等措施又是否必要?是否具有其他可替代的方案?在某些疫情并非严重的地区,这又是否是一种懒政甚至是乱作为的现实表现?尚值得商榷。

  当然,疫情防控决策的过程中,生命安全优先是必须遵守的前提,从疫情防控的最终意义上,从维护人民群众的生命财产安全的立场上,上述决策措施毫无疑问是有力的,是更加利于疫情防控的,本文仅是从法治化的角度略作探讨,而不否认措施的实效性。

  (四)最终不利于防控机制的完善

  习近平总书记强调,疫情防控既要立足当前,更要放眼长远,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制。7疫情防控的最终目的并非限制公民权利,而是保障人民群众生命财产安全,追求的最终价值仍是权利自由,限制只是手段而非价值。即便是在非常法治状态下,公权力的扩张与私权利的收缩互动可能有所冲突,但只要不明显逾越边界,两者互动所达成的事实状态和价值追求应当是统一的,对于社会公共利益而言,其事实效果是积极的,也是必要的,共同指向疫情危害的控制和消灭。对公民权利的限制与克减与追求的秩序价值之间应当符合比例原则,不是一味的限制与克减。突发事件应急防控机制的完善,要在暴露问题的基础上直视问题并改进,既要防止不作为,也要防止乱作为,既不能片面追逐地方利益至疫情防控于不顾,也不能借疫情防控之名一刀切,而要在“发现问题——改进——再发现问题——再改进”良性循环直至达到理想状态,过度失衡的应急决策无疑与此相悖。

  三、正当程序视角下突发事件防控机制的法治化进路与优势

  缺乏合理规制、过度失衡的应急防控机制会成为公民权利的“绞肉机”,容易以事实“紧急状态”为名行规范“紧急状态”之实。8将突发事件防控机制纳入法治轨道是必然趋势,对“应急防控”本身进行适度防控,也应是突发事件防控机制的法治化进路和应然之义。但无论是以风险现实主义为基础的风险规制专家理性模式,还是以风险建构主义为基础的风险规制利益代表模式,均难以单独为现代社会的风险规制提供合法性证成。9通过正当程序的适度规制,成为新的可行进路和视角。

  (一)突发事件防控机制的法治化转型契机

  通过立法指令来为行政机关的活动提供合法性,是近代以来西方法治国家的基本方法,我国也不例外。10但在应急防控法律体系中,这种传送带式的合法性证成路径显得力不从心。突发事件应急措施需要快速性、机动性,立法的授权往往是在主体、种类、依据层面,无法提供全面的合法性证成。所以,表面上的“合法”并不难,但放在整个法治化体系之中,却经不起考验。

  公众参与和专家理性是传统两种行政决策合法性路径,但都无法单独打通合法性证成之路,甚至造成“双重缺位”:政府决策、专家理性、公众参与三者之间存在认识差距、断裂、分离和冲突,一方面部分行政决策明显越位得不到公众的支持,而公众诉求得不到回应和保障出现言辞甚至行为对抗。另一方面专家理性分散、割裂甚至相互冲突,行政决策难以全面吸收把握,甚至出现“有组织的不负责”之异化现象。11

  现代行政法治的基本要求,至少需要满足两个条件:一是价值合理性,为民众所接受,符合民众的需求,从而具有正当性;二是工具合理性,即手段或措施基于精确的计算和预测,追求功效最大化,具有科学性。12在法治化的路途中,我们缺乏的是对决策对象的主体性尊重和沟通协调的正当过程,是权力与权利的互动,是公权力的反思理性。正当程序的视角下,以信息公开保障知情权为前提,以充分的专家理性、适度的公众参与为保障,建立高效的反馈机制,辅之以责任追究,可以为价值合理性和工具合理性提供有效的统一路径,也可克服公众参与和专家理性两种传统路径的不足以实现有机融合,通过合理建构,完全可能成为我国突发事件防控机制法治化新契机。

  (二)提高行政决策的科学性

  应急防控机制具有高度能动性、灵活性、整体性,能在最短时间内汇聚最强资源、采取最有力措施,通过强力手段控制扩散和蔓延,最大程度保护公众利益。但从决策者角度上,政府是否可能职能失衡?具体的决策者是否也有可能陷入恐慌而难以保持制度理性?是否有可能基于经济利益的考量错过最佳防控时机?是否可能为了防止事态急需扩散而直接采取最严顶格措施?从社会公众的角度上,公众是否可能因权威信息缺失陷入恐慌?在缺少回应的情况下是否可能产生排斥甚至对抗?从社会专业发展角度,随着社会分工精细化和管制密度的增长,科学理性逐渐超越传统的形式合法性成为现代行政的核心价值,13但这种分散甚至可能冲突的科学理性如何有效发挥作用?缺少科学合法合理的规制手段,上述疑问都经不起深入探讨。

  在法治社会,唯有制度是最经得起检验的保障。能够有效应对突发事件法律和事实防控危机的,不是单一的强权治理,也不是所谓的民主治理,而是正当程序视角下的适度善治,是将应急强权和专家理性、适度公众参与的民主意见进行有机融合,在充分尊重专家意见、适当允许公众参与的前提下,充分进行信息整合和参考,进行快速应急决策,这仍然要通过权力和权利的良好互动来实现危机治理。这种正当程序决策模式,能够融合决策措施正当性、透明性和有效性,及时回应公众关切,保障社会公众的主体性权利,维护人性尊严,在突发事件应急防控法律规则规范缺失却又不可能任由其游离法治之外的现实背景下,能够最大程度提供正当性资源和正当性证成,提高应急决策的科学性,在法治框架内实现最优平衡。

  (三)提高防控措施可接受性和可执行性

  应急防控需要充分的自主性,严格规范意义上的程序控制、实体控制并不可行。以新冠肺炎疫情为例,若采取如行政强制法般严密的程序控制,只怕在措施施行之前,病毒已经再次大范围传播扩散,所以,传统的行政法治框架不能为应急防控机制提供充分的保障。经历2003年非典、2008年汶川地震等突发事件,我国已经具备较为丰富的突发事件应急能力,但本次疫情防控中,却仍有不足,就是因为政府决策、专家理性、公众参与三者之间存在认识差距、断裂、分离和冲突,一方面,部分行政决策忽视正当程序,拒绝公众参与,得不到公众的理解支持,而公众诉求又因迟迟得不到回应,部分期待权益无法得到保障,所以产生排斥心理和对抗行为,影响防控机制的稳健运行。其实,突发事件防控机制的重要内容也是极容易被忽视的内容,便是社会恐慌的消解,面对突如其来的陌生突发疫情,公众极易产生恐慌心理,这种异化的恐慌心理极有可能要求政府作出某些反应,那么政府就应当对公众的关切和要求加以反思、评估和过滤,及时予以回应,方能取得社会公众最大程度的理解和支持,加强防控措施的社会群众基础,提高社会公正的认可度,强化可执行性。

  (四)实现应急防控与社会经济发展的良好平衡

  科学合理的应急法治体系应该在防止危险扩散、消除危险和维护社会经济平稳发展之间实现最佳平衡,坚持疫情防控和经济发展“两手抓”“两手硬”,有前提、有条件地逐步恢复生产和生活,实现协同发展,最终战胜疫情,发展社会经济。14新冠肺炎疫情期间,我国经济发展面临重大挑战,工厂停工、学校停课、商场停业,诸多行业直接遭受重大打击;社会秩序一定程度失范,囤积居奇、哄抬物价、制假售假、借机诈骗等扰乱市场秩序行为增多。这些都会对社会经济发展造成不良影响,还可能动摇后续的市场信心,甚至引发对我国营商环境的担忧和悲观预期,殃及我国国际贸易,最终不利于经济发展。所以,及时公开相关权威信息,积极聆听社会公众的声音,合理吸纳社会公众的妥当建议,及时回应社会关切,可以有效控制不利的虚假消息,提振社会公众的防控信心,坚定社会公众和国外市场主体对我国市场经济的投资信心。在充分保障生命安全和身体健康的前提下,以有效沟通交流互动的方式,有序推动复工复产,可以统筹推进疫情防控和经济社会发展,实现最佳结合和平衡。

  四、正当程序视角下法治化应急防控机制的完善

  与法定程序偏重成文化的形式外观不同,正当程序更偏重价值和内涵要素。广义的正当程序应当覆盖所有的程序要素,其与法定程序之间是应然与实然的关系。15正当程序视角下的应急机制完善,应当充分尊重应急机制规律,并非简单的规则制约,而是以科学合理为结果导向的过程性、程序性强化,真正建构既能以最佳方式和最小成本有效防止和控制突发事件,又能充分为社会公众所认可和执行的突发事件防控机制。

  (一)充分的信息公开为前提

  基于正当程序的理念,行政决策的对象理应是决策过程中必须考虑的主体,因而享有决策信息知情权。信息公开是正当程序的首要要求,没有公开则无所谓正义。16突发事件下的信息公开既是保障公众知情权、防止社会恐慌的重要手段,也是社会公众行使监督权、实行公众参与的重要前提和基础,能够为政府和公众之间架起畅通的沟通桥梁。

  在现代网络传媒时代,信息来源和载体广泛、传播迅速、目的多元、辨别难度高,部分信息还带有不可避免的感情渲染,极易引发社会公共情绪,这也给我们的突发事件信息公开提出了现实挑战和更高要求:一要权威一致,要以政府官微、官方公众号、权威媒体等权威平台发布经过权威认证的事件消息,不能发布虚假未定的消息,更不能发布相互矛盾的消息。二要及时,在事件防控的第一时间发布相关重要信息,对相关虚假信息要以最快速度予以澄清,保障权威信息流通的顺畅,对涉及面广的措施公告,要给社会公众留有缓冲空间。三要全面,对事件防控的所有信息,除非涉密、涉及他人隐私或者可能影响公共利益等,应当全部予以公开,能够主动公开的及时主动公开,确实不适宜主动公开的,也可以依法依申请公开。

  (二)适度的公众参与为保障

  突发事件防控治理的过程是政府、专家、社会公众多方协作,各自运用自身信息、知识、经验,共同进行沟通、实践的过程。在这过程中,专家理性必须高度重视,公众意见应当适度认可,政府决策仍是遵从防控规律。

  1.疫情防控公众参与的悖论与消解。因为事件本身的复杂性、专家自身知识经验方法的多重性等多种原因,专家之间对疑难专业问题的结论可能不尽一致。社会公众本身就是极为广泛的群体,利益代表的选择已是难题,加上专业知识的欠缺、恐慌情绪的催导、自身立场和利益的考量等因素,更可能让应急决策无所适从。对上述矛盾,程式化的消解之道必不可取,仍然应当尊重防控规律,尊重专家意见,适度引入公众参与,及时科学决策。

  2.充分尊重专家意见。随着社会经济和科技情况日益复杂,社会分工越来越细,专业化程度越来越高,政府本身在突发事件的专业分析判断上没有任何优势,必须借助专业人士的判断。专家在专业问题判断上科学、权威、可靠。对于专家意见征询的范围应当尽量广泛以防不必要的问题遗漏或不当延迟。对于专家意见,应当充分尊重,详细论证。

  3.保障必要的公众参与。公众参与在突发事件应急决策中并非必须,若是紧急决策,必然难以有效组织,若是专业化决策,普通公众参与似乎也实际成效不大,故公众参与应当是基于正当程序的必然考量因素,但却非必然实践因素。我国程序法治实践中,程序价值被推崇到极高地位,符合程序在某种程度上成了合法合理的代名词,但各种程序空转现象又极其严重。17我们应尽量避免类似的程序空气振动,将公众参与作为必要考量,确属紧急或专业决策,可不实施,若付诸实践,则应当充分考虑和回应。

  (三)高效的反馈机制为必要

  现代网络传媒为公民参与和监督行政决策提供了便捷通道,极大降低了社会公众参与行政决策的时间物质成本,大幅度提升了参与行政决策建议的积极性,但若是这种意见建议迟迟得不到任何回应,或者仅是程式化的机械式反馈,那么社会公众的激情必然消退,最后沦为完全的形式或情绪发泄,失去实际意义。

  1.公众关切的回应说明。对于突发事件应急防控过程中公开的信息、采取的措施等,若社会公众有所疑惑,尤其是对普遍性问题,应当及时予以回应,说明决策理由和考量因素。在回应方式上,尽量依托互联网优势,以社会公众普遍关注、知晓的平台,必要时可召开新闻发布会等。在回应方法上,点对点的回复需以充分的人力和时间为保障,并不强求,必要时可对信息进行系统整合回复,但务必全面无取舍。在内容上,应具体明确,权威可靠,切实回应问题,不得程式化推诿敷衍。

  2.防控措施的改进与完善。对社会公众反馈的问题或线索,及时组织论证研究,必要时可以再次专门征询提供者意见,应急措施确实违反法律规定的,第一时间进行合法化修正,确保在法治体系框架下依法防控。对确实超过法定幅度或者超过必要限度的,及时进行调整,将应急防控措施对人民群众的个体权益和社会公共利益的影响降到最低。

  (四)严格的责任追究机制为配套

  在法治社会里,权力的本质是责任,法治化的最终落脚点也是责任,没有责任追究机制,任何突发事件防控机制的法治化都是“制度稻草人”。不能因为“紧急”便“无所顾虑”,完善疫情防控法治化体系的最后一环,便是严格的责任追究机制。当然,此处的责任追究应当是一种广义的概念,也包含违法或明显不合理性为造成损害的补偿,若确因违法或者明显不合理的应急措施对合法权益人造成了人身或财产损害的,及时依法补偿,确保法治公平正义,也倒逼政府以更加谨慎的方式来制定自己的措施,避免盲目和冒进。责任追究的线索来源应当持海纳百川之态,以最开放包容的态度保障监督权的行使,广开言路,对违法行为的举报和监督,应当严格查实并回复。目前,对于我国突发事件防控的法律责任,《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规已经进行了较为详细的规定,在法治化的道路上,主要任务是完善相关违法情形的具体认定规则并严格执行,以最严格的责任追究倒逼依法防控、法治化防控,必将极大助益于我国突发事件防控机制的不断完善,提升我国应急防控机制的法治化水平。

  结语

  在法治轨道上统筹推进各项突发事件应急防控工作,既是中央要求,也是法治内涵,更是现实所需,能够保障疫情防控工作顺利开展,也为制度完善提供良好借鉴和保障,需要多方位互动补齐。立法上要补齐法律制度短板,执法中要坚持疫情防控与人权保障并重,司法上要以疫情防控实际为出发点,进一步提升法律适用的针对性和司法审判的公正性,最终仍然需要社会公众的守法支持,需要权力与权利的良性互动,在正当程序的视角下,或许能够为我们提供一条实现有效平衡的法治进路。

  1 张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第346页。

  2 此处的紧急状态并非宪法和突发事件应对法、治安管理处罚法等法律规定的紧急状态,仅是为强调突发事件属性而使用,下同。

  3 参见刘燕华等:《风险管理———新世纪的挑战》,气象出版社2005年版, 第14页。

  4 戚建刚:《极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴》,《中国法学》2010年第2期,第67页。

  5 相关例证如:《县市场监管局、县商务委联合发布暂停有关市场主体经营活动通告》,参见http://news.cqdj.gov.cn/shehui/2020/0206/383524.shtml,最后访问日期2020年2月23日。

  6 交通运输部:严禁擅自封闭高速公路阻断公路,参见http://sa.sogou.com/sgsearch/sgs_tc_news.php?req=4bDtABO5ERnCsKQ3LB9nLN7KC5-d4D5zWJcxVBPGHrk=,最后访问日期2020年2月23日。

  7 参见习近平总书记2020年2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。

  8 陈聪:《“紧急状态”的事实判定与法律规定》,《理论探索》2015年第1期,第113页。

  9 戚建刚:《风险规制过程合法性之证成———以公众和专家的风险知识运用为视角》,《法商研究》2009年第5期,第52页以下。

  10 参见章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第2页。

  11“有组织的不负责任”是贝克《世界风险社会》一书中的核心概念,他认为“有组织的不负责任”的根源来自两方面:一是风险社会的“不确定性”特征;二是模糊的“定义关系”。

  12 同注9,第49页。

  13成协中:《科学理性导向下的行政正当程序》,《华东政法大学学报》2013年第5期,第127页。

  14 2020年2月23日,统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议在北京召开,习近平总书记亲自出席会议并发表重要讲话,便是对此最佳力证。

  15 蒋红珍:《正当程序原则司法适用的正当性:回归规范立场》,《中国法学》2019年第3期,第48页。

  16 叶必丰:《行政法的人文精神》,湖北人民出版社1999年版,第212页。

  17 刘东亮:《还原正当程序的本质——正当过程的程序观及其方法论意义》,《浙江社会科学》2017年第4期,63页。

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