○刘乃梁

　　摘 要

    社会共治因风险与功能的契合性而具备介入公共危机治理的理论依据，法治与治理现代化进程中的共治培育也为紧急状态的社会治理资源统筹奠定基础。新冠疫情爆发以来，“政府-市场-社会”三元结构下的共治镜像表现出不同以往的治理禀赋。在“法治引导共治”的语境下，依法应急、赋权与责任相对等原则的确立可以有效缓解公共危机紧急措施引发的公私秩序冲突。仰仗信息交互机制的多元生成，社会共治成为危机治理中决策精准化与监督社会化的制度载体。未来公共危机社会共治的发展应当立足赋权与限权的规范性平衡，通过全程化的制度孵化实现社会共治从“主观觉醒”向“激励相容”的制度转型。此外，仍应重视危机共治中的效能提升，借助有效的法治评价实现社会共治的制度可视化。

　　关键词

    公共危机；社会共治；法治；治理现代化

　　作者简介

    重庆大学法学院副教授，硕士生导师，院长助理。

　　公共危机的防范、控制与治理是国家治理体系建构的重要命题之一。在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代语境下，社会共治是植根中国大地、具有中国特色的治理转型向度之一。近年来，学界围绕社会共治的发展理据、运行结构与制度形态展开较为全面的理论建构，实践中社会共治也成为食品安全、环境保护以及智慧城市等领域提升治理效能的“制度增长点”。在社会共治“由点及面”的理论与实践拓展之中，法治逐渐内化为制度发展的重要原则指引，“以法治为基础的多元主体共治是我国社会治理实践的经验总结，也是实践中形成的新要求”。[1]2020年新型冠状病毒疫情（以下简称“新冠疫情”）的爆发使公共危机与社会共治不期而遇，社会公共秩序紧急状态的应对考探着新型治理探索的深度与广度。从医疗资源的应急调配到经济市场的协同预警，再到全社会的紧急隔离，社会共治在新冠疫情应对中扮演重要角色。从普遍到特殊，紧急状态下社会共治公共危机的治理如何依仗；从特殊回到普遍，新冠疫情的社会共治对未来制度变迁存在哪些影响，本文将尝试进行思考。

　　一、公共危机社会共治的应然逻辑

　　在治理现代化浪潮之下，社会共治愈发演变为普适性的制度工具。然而，突发公共危机短期内引起的公共秩序震荡似乎从逻辑上颠覆了共治发展的社会性基础，紧急状态下的“政出一门”与“行政紧急”则显得尤为必要。因此，在危机的公共性、紧急性、重大性与共治的社会性、协同性、现代性之间建立结构性对接是社会共治应用于公共危机治理需要事先厘清的逻辑。

　　（一）现实理据：系统风险的社会应对

　　公共危机的发生与演变并非是“一事一物”的孤立影响，而是对关联公共领域持续输出系统性影响，“风险在扩散过程中展现出了具有社会意义的回旋镖效应”。[2]不同于普通社会事件因果逻辑的单向性，公共危机因其成因系统性与后果公共性而成为社会治理不可回避的难题之一。具体而言，一方面，造成公共危机发生的原因呈现出多元表现，①除不可控的自然因素外，大部分公共危机的发生都存在可归责的事件缘由，但是公共危机的追根溯源也会受成因系统性影响而面临掣肘，医疗卫生领域尤其如此。例如，2020年初新冠疫情爆发以来，“零号病人”与传染源始终是待解之题，而2003年SARS病毒的源头追溯至今仍在继续。②另一方面，公共危机的“公共性”表现在多维度引发的连锁反应。公共危机的后果公共性不仅表现在地理区域的广泛波及，还表现在政治、经济与社会等关联领域的效果传导，更表现在一定历史期间内国家立法、政策乃至社会习俗的持续性改变。例如，2008年汶川地震波及我国大部分地区，造成直接经济损失8000余亿元，而从长期制度演进来看，汶川地震对我国政府信息公开、应急管理机制以及慈善法治化更是产生深远影响。再如，新冠疫情在短时间内从武汉迅速扩散全国，经济社会发展因隔离政策的实施而面临短期的停滞，而“禁食野生动物”也正在成为此次公共危机的持续性影响表现之一。③综上所述，“蝴蝶效应”般的系统性成因势必引发公共危机应急治理的制度试错，客观上徒增治理成本，而潜在的公共性影响也对现有治理体系与治理能力的全面与有效提出制度性考验。

　　公共危机社会共治的有效开展得益于二者风险类型的契合与制度功能的匹配。“风险的发生、分配和预防已经取代财富的生产和分配成为风险社会的主要关注问题”。[3]在多元类型化的风险衍生中，社会共治与公共危机契合于系统风险的防范与治理。社会共治在效果上实现了治理逻辑下主客体的身份转变，“实现治理方式的民主化重构”。[4]公共危机应对的一个潜在冲突在于风险的复杂性与治理资源的有效性，社会共治通过社会资源的统筹实现社会组织与个人由治理客体向治理主体的转变，而供给与需求的资源流转也可以有效稀释系统风险治理的高成本。实际上，公共危机的常态化处理机制本身就蕴含对社会资源的应急动员，确立与发展社会共治不仅有利于最大程度地实现系统风险的社会共担，也为治理能力提升提供衍生通道。在“风险社会”的“风险共治”中，政府之外治理主体的广泛参与也有助于“风险意识”的强化，客观上有利于未来系统风险的防范与化解。

　　（二）权力协调：紧急状态的社会统筹

　　与常态化的国家治理运行不同，以公共危机为代表的紧急状态治理更趋集权化，行政权力行使的实体强化与程序简化成为突发事件应急响应的必然之举。从治理结构上看，紧急状态的治理与决策机制表现出“政出一门”的特征，即通过短期内权力重心的集中实现应急管理决策的统一，降低治理活动的协调成本。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）依据“分级负责、属地管理”的原则，针对突发事件的不同级别赋予不同级别的政府对行政区域内突发事件的处置权限。④从治理方式上看，以控制和消除突发性社会问题为导向，赋予政府非常态化的行政应急措施。例如，《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）也在疫情控制中赋予政府停市、停工、停业、停课等紧急措施。⑤概览而言，在以“政出一门”和“行政紧急”为代表紧急状态集权中，公权与私权的冲突成为一种必然。公权的集中与质度强化使得私权行使受到非常态的限制，权利的克减成为紧急状态应急响应的制度牺牲品。诚然，紧急状态下的公权扩张也并非毫无边界，公私衡平视阈下的限权与监督成为公共危机治理中的关键性命题。

　　“现代社会治理之所以强调合作的缘由在于依靠合作可以消除政府中心主义引发的治理实效”，[5]公共危机的社会共治从逻辑上可以有效缓释紧急状态“集权”引发的制度困境。从形式上讲，紧急状态的“政出一门”非但不排斥社会化治理资源的统筹，反而具有相对明确的法律赋权通道。例如，《突发事件应对法》不仅明确规定“建立有效的社会动员机制”，而且将公民、法人和其他组织参与突发事件应对工作上升至义务层面；⑥《传染病防治法》也明确“支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作”，并将居民委员会、村民委员会等基层社会组织纳入疾病防控体系。⑦在传统公权治理主体之外，社会共治通过创新治理单元，丰富治理工具为公共危机应对提供诸多方案选择。从本质上讲，公共危机的社会共治有利于缓释公权与私权的秩序冲突，降低制度运行的社会成本。“国家在维系社会秩序的过程中不得不放弃直接作用于私人的传统方式，转而将私人所依附的组织和符号作为控管对象”，[6]社会共治在供给充分的社会治理资源的同时，也会促进危机治理结构的民主化改良。借助自上而下的治理信息公开与自下而上的治理问题反馈，畅通的信息交互机制为公众知情权与监督权的实现提供衍生空间，“政府行政权力得以克制和勤勉，社会组织的智慧得以引导和发挥”。[7]

　　（三）制度基础：社会共治的载体培育

　　公共危机的社会共治立足本土化与现代化治理资源的挖掘，将社会共治从常态化应用推向公共危机的应急治理既要挖掘早期公共危机治理中蕴含社会共治特征的制度经验，又要借鉴近期关联实施领域社会共治制度实践。具体来看，现阶段开展公共危机的社会共治具备三方面的制度基础：

　　第一，共治理念的话语认可。党的十九届四中全会指出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。社会共治经由治理实践经验的提炼，逐渐成为我国治理现代化探索中的有益经验。对于公共危机而言，社会共治也并非是新鲜事物。新世纪以来，在SARS事件、南方特大雪灾、汶川地震、甲型H1N1流感病毒、玉树地震、H7N9型禽流感等突发公共危机的应对中，不乏社会团体参与救助、社会组织区域自治、市场主体风险共担的典型事例。多次公共危机处置中的协同实践为共治理念的社会生成奠定基础。

　　第二，共治系统的制度孵化。社会共治的开展建立在充分、全面的共治结点之上，在“政府-市场-社会”的三元架构之下，市场与社会维度的结点生成为社会共治系统的运行提供保障，而制度变迁是确保共治节点高质量生成的关键要素。伴随我国法人制度类型由“企业”导向过渡到“营利”导向，社会团体、基金会以及社会服务机构的非营利性地位得到法律认可。根据民政部最新统计数据显示，目前全国共计设立社会团体37.2万个，基金会7580个，⑧社会组织的规模化效应为社会共治开展提供载体支撑。从行为导向上看，志愿服务与慈善活动是社会组织主导下较具代表性的社会公益活动，与此同时也在公共危机治理中日趋成熟的社会化治理模块。近年来，社会公益领域的法律规范不断完善，《中华人民共和国慈善法》《志愿服务条例》的相继颁布为社会公益群体的权益保障提供法律依据。无独有偶，在营商环境优化的时代语境下，我国企业的准入门槛逐渐降低，“大众创新，万众创业”激发市场主体的发展活力。市场竞争的强化与经济社会的发展为企业成为有效的社会治理单元提供物质基础。值得一提的是，自2005年“社会责任”入法以来，⑨我国企业社会责任的发展逐渐由企业的“自发自觉”演进为政府、行业协会与社会的“统筹规划”。社会责任活动的开展日渐与企业发展建立“声誉”链接，社会的软约束机制日渐发挥作用，企业也有更多的理由参与到社会治理活动之中。

　　第三，共治技术的创新保障。作为现代化治理方式的探索，技术的进步及其引发的社会结构性变革是促进社会共治精准化运行的原生土壤。移动互联与数据技术的应用使得人类社会的发展日趋扁平化，“大数据并不是一个充斥着算法和机器的冰冷世界，人类的作用依然无法被完全替代”。[8]政府内部、政府与社会之间高效的信息交互为“共建共治共享”治理格局的建立提供民主化与技术化支撑。更为重要的是，“智慧社会开启了前所未有的‘众创式’制度变革与创新模式”，[9]行业与社会领域内自治生态的生成拓宽了社会共治的深度与广度，社会共治应对和解决复杂问题的能力因此得到提升。

　　二、公共危机社会共治的实然镜像

　　2020年新冠疫情发生以来，社会各界积极响应党中央号召参与到此次公共危机的协同治理之中。相比于新世纪以来我国面临的其他公共危机，新冠疫情从社会影响、应急响应和社会协同等方面均表现出不同以往的独特性。如前所述，社会共治是植根于中国本土化的治理实践提炼，此次危机的发生恰好成为社会共治现代性与融合性的“试金石”，社会共治能否在公共危机应对中发挥作用亟待实践溯源。

　　（一）政府的主导镜像

　　在公共危机的应对中，政府处于法定的应急主导地位，这一角色设定也将社会共治明确为政府主导下的社会协同。新冠疫情发生以来，国家与地方政府相继依法展开应急治理，并根据各地实际情况适时调整重大突发公共卫生事件应急响应级别。除紧急状态政府干预权的应急行使外，社会共治下的政府镜像更加凸显共治主体间的指引性与规范性，具体表现在：其一，社会风险的政策预警。新冠疫情虽发轫于医疗卫生领域，但对社会整体公共秩序运转造成具体影响，因而治理中的政策预警与联动显得尤为必要。此次危机伊始，我国政府在医疗资源应急调动的同时，也针对经济与社会发展可预见的风险进行必要的政策布控，国务院各部委、地方政府也在职权范围内出台涉及社会主体权利保障、企业金融财政扶持与社会安全秩序稳定等配套政策。系统的政策指引为公共危机的社会共治提供充分的外部制度保障，而明确的社会发展风险提示也为社会共治的开展树立靶心。其二，治理主体的行为规范。基层群众自治性组织与部分社会公益组织的行政化倾向使得政府在危机治理中面临多重主体角色。新冠疫情发生以来，社会共治视角下政府对治理主体的行为规范集中表现在两类事件的处理：一方面，在社会共治信息交互机制的运行之下，治理主体的行为不规范应触发政府及时的整改与问责。例如，在社会关心的红十字会捐款分配中，政府及时依法处分多名机构负责人，并与第三方企业展开合作，接管紧急物资的配送工作。另一方面，在社会基层共治主体的引导中，政府适时实施出台行为指引，引导共治主体有效参与危机风险应对。“基层创造的社会治理可复制的新鲜经验，为推进市域社会治理现代化提供了‘智慧库’”。[10]例如，新冠疫情“强制隔离”措施的施行使得社会生活的基本保障有赖于生活必需品的集中配送。在街道社区、传统商超与电商平台的多方参与中，专业性背景差异引发非正式规则的形式差异。有鉴于此，商务部及时发布《关于推广疫情防控时期保障生活必需品供应典型做法的通知》，将合理化的非正式规则有效提升为正式的行为指引。

　　（二）社会的协同镜像

　　社会共治归根结底是对社会治理资源的挖掘与统筹，公共危机期间，在政府主导之下社会治理主体自发地、有序地参与危机治理是应对系统风险的必要保障。新冠疫情的社会协同在治理形式、治理工具与治理效能方面表现出超出既往的现代性，具体表现在：其一，多元化的社会救助。在政府统筹之外，社会公益组织自发的救助行动愈发在公共危机的应对中发挥重要作用。借助自身的专业经验与资源调配优势，诸多非营利性公募基金会成为新冠疫情“点对点”精准救助的典范。此外，以同乡会、校友会、商会为载体形式的社会组织同样是新冠疫情精准化救助中不可忽视的社会力量。救助主体的多元化在客观上减轻政府治理压力的同时，也为共治理念的强化提供衍生环境。其二，信息交互的平台建设。“把公共争议和利益冲突置于一个公开协商的行动过程”[11]是构建社会共治信息交互的理论源头。从社会共治的角度来看，新冠疫情中至少存在两种类型的信息发布平台：基于政府信息公开自上而下的信息整合平台、以及基于传统互联网媒介自下而上的舆情反馈平台。有赖于数字经济时代数据整合能力的提升，信息整合平台借助网络门户、程序终端与移动网络实现信息传播的全覆盖，便于官方权威信息的有效下沉。不同于以往公共危机中政府信息的单向公开，互联网时代信息的高速传播使得中介事件的发展呈现多元中心，互联网的长尾汇集也会成为公共危机治理值得关注的信息交互通道，因资源有限性引发的政府治理失灵也会通过信息交互平台实现社会需求与治理供给的最大化匹配。进言之，社会舆情的监测与回应是危机治理中的重要命题之一，借助有效、可控的政府信息公开机制引导社会舆情亦是治理能力的重要体现。在此次新冠疫情的治理中，“武汉处理8名谣言发布者”“百步亭万家宴”“湖北红十字捐赠物资分配”等事件均经由互联网媒介的发酵而呈现于政府治理议程之上。

　　（三）市场的自治镜像

　　尽管公共危机多源于市场之外，但对市场之内的主体发展存在系统性、持续性的影响，由此市场维度的危机治理参与应当更趋前瞻性。经济社会结构的深刻变迁为市场自治提供了衍生土壤，利益共同体的身份绑定促成企业与行业内部的治理约束力并不亚于居民委员会、街道等基层自治组织。结合此次疫情治理，市场的自治镜像表现在：其一，经营风险的市场自治。新冠疫情行政应急措施的实施在短期内限制市场主体的自主经营权，市场主体面临内外双重经营风险。从外部而言，不可抗力因素的介入使得企业面临多维的履约风险。多数企业基于新冠疫情对行业的影响实际，适时实际发布法律风险的预警提示降低违约风险。从内部而言，由于人力与物力经营成本并不存在法律上的克减事由，企业经营风险的内化成为考验自治能力的重要维度。治理实践中，人力资源、财税金融等扶助政策的出台为企业风险内化提供外部制度保障，而企业之间的商业互助与资源共享成为此次疫情市场自治的亮点。⑩其二，社会责任的市场响应。随着专业化浪潮的推进，国家治理愈发依赖专业化市场主体的协同响应，而公共危机治理尤其如此。新冠疫情发生后，面对医用物资紧缺与新春假期的特殊背景，部分医疗卫生企业响应政府号召开展紧急复工，市场与政府的有机合作缓解了公共危机引发的应急资源紧缺。除此之外，疫情演进过程中政府决策的作出仍需市场专业化主体社会责任的有效相应。例如，以阿里、腾讯为代表的科技型企业针对在线教学、在线医疗、社会管理等需求导向及时更新产品平台，为危机时期社会治理活动提供技术平台支撑。其三，自治规则的市场生成。危机管理的应急属性使得政府对关联领域的治理只能停留于宏观的政策指引，正式治理规则的生成受到政府治理资源局限性的制约。社会共治的有效开展为非正式治理规则的自发生成提供途径。此次疫情治理中，市场主体在食品安全、物流配送、员工权益保障与复工规则等方面进行自主性探索，政府与市场之间的“规则互动”为普适性治理规则的出台提供生成路径。

　　三、公共危机社会共治的法治省思

　　坚持法治原则的社会共治已在我国学界达成共识，法治边界的建立可以控制社会共治发展中的过度化与形式化风险。将日趋成熟的现代化治理工具运用到公共危机的治理中更应重视法治框架下的制度调试，以确保紧急状态社会治理活动的规范、有序开展。新冠疫情治理实践中的经验教训为我们思考“共治法治化”命题提供现实素材。

　　（一）行政应急的法治指引

　　“国家治理能力的提升主要依靠法治思维引领决策、调整社会关系，用法治方式化解社会矛盾”，[12]从常态治理到紧急状态应对，社会共治的现代化延续应当更加注重法治原则的贯彻。不同于常态治理中社会共治的稳步推进，公共危机应对中的社会共治缺少必要的制度论证与试错空间。并且，公共危机背景下社会治理问题的专业性与复杂性也为短期内共治主体的行为响应制造诸多的治理盲点。因此，社会共治的有序开展需要仰仗适度的政府调控与事前的法治安排，“依法应对是最基本、最简明、最稳当的科学应对”。[13]经历多次公共危机的应急洗礼，我国突发事件应对法律规范体系逐步完善，应急管理的法治化轨道逐渐清晰。“依法应急”的原则确立计可以明确紧急状态下行政紧急措施对主体合法权益与社会公共秩序的介入边界，也有利于为社会主体有序参与应急动员、应急治理建立规范性保障。

　　新冠疫情的社会共治虽然取得诸多不同既往治理业绩，但是仍然在诸多维度反映出我国行政应急法治化建设不足。从事前规范来看，社会共治的法律赋权有待逐步明确。“在宪法与民主法治下动员、依靠与组织人民实施共治，才能从人民民主的本质上实现国家治理现代化”。[14]虽然目前我国主要应急法律规范体系均认可公民与社会组织在突发事件应急中的重要作用，但是多数规定仅限于“宣示性”功效。现有法理缺乏对公民与社会组织参与社会应急的权利、义务与责任的具体性规定。“多元主体参与潜在诱发无政府主义、无序参与等‘乌合之众’行为，使得多元治理产生合法性危机”[15]，而立法语词的含糊无疑会加剧公共危机社会共治的不确定性。从事中规范来看，社会共治主体的行为指引仍需健全。社会共治得以成为现代化治理方式的重要表现在于其规则与秩序的自发生成，但是，在正式规则与非正式规则之间需要通过较为明确的法律确认方式促成“政府-市场-社会”三元场域下合作治理的有效开展。公共危机风险应对的紧急性更是对规则生成渠道的多元性、有效性产生制度需求。现有危机治理实践表明，非正式规则与正式规则之间仍然存在较大的信息鸿沟，并且非正式规则生成的肆意性也引发私主体权益的琴法与社会共治权威的减损。

　　（二）共治赋权的责任对等

　　“随着紧急状态的延续，权利清单的内容会逐级减少”，[16]紧急状态下的公私权冲突是社会共治发挥衡平功能的重要场域。公共危机中基于行政紧急措施施行产生的私权侵入除通过比例原则进行合理限制，仍可希冀社会共治框架内私权尊重原则的确立。社会共治的开展应当坚持赋权与责任相对等的原则，即在向社会主体赋权参与公共事务治理的同时，也应当明确与主体治理行为向对应的法律责任。进言之，社会共治与无政府主义的重要区别正是在于法治框架下共治主体行为的法律责任供给。新冠疫情发生以来，在广泛的社会共治实践中存在诸多类型的“权力滥用”，如共治治理中因过激执法而对私权过度侵犯、借“共治”之名行违法之事、共治秩序形成中的“道德绑架”等。上述行为究其动因正是赋权中的责任供给不到位，是共治主体缺乏必要的法治意识，误入共治的自由主义误区。

　　笔者认为，在公共危机社会共治中推行“赋权与责任相对等”原则应当重点关注紧急状态中的私主体合法权益保障，通过治理进程中的“私权尊重”，提升治理的精细化与精准化。社会共治原本应该成为紧急状态下公私权冲突的缓和地带，而不应成为公私权冲突的扩张领域。与政府主导治理模式相比，社会共治的优势在于治理单元内部的信息供给充分与治理工具多元。“一刀切”式的治理与盲目性的共治参与最终不利于整体危机治理的效能提升，由此引发的法律纠纷也会最终打击社会共治的权威性。此外，在“特事特办”的应急语境下，共治秩序的维护不应建立在私权践踏之上，共治主体应有尤其重视对个人隐私、信息安全、生活保障等基本权利维护。

　　（三）信息交互的权责明晰

　　网络社会的信息传播既是成就当下公共危机社会共治的工具仰仗，也是引发危机治理难题衍生的温床。信息交互对社会共治系统运行的关键作用表现在治理目标、治理行为以及治理效果的有效互动，即“通过程序将不同治理主体的意志、知识、价值、工具、利益和方法论， 按照一定标准纳入治理决策过程， 并对它们进行甄别、分类、排列、比较和调适”。[17]在公共危机的社会共治体系中，政府在行政紧急的加持下成为共治结构的“金字塔”顶端，但是在具体问题的社会协同与市场自治之中，社会共治的三元结构也会因治理对象而发生重心的转移。因此，社会共治的多元中心使得共治秩序下的目标统一、行为规范与效果反馈均依赖于有效的信息交互机制。从早期公共危机治理中的信息公开不足，到当前公共危机中的信息多元主体，社会共治信息交互机制亟待有效的制度保障。

　　公共危机社会共治的制度保障涉及相互联系、相互影响的三个维度：其一，政府的信息公开义务。“关键信息”“权威信息”的公开失序将会引发社会共治的导向不清晰。客观而言，此次疫情治理阶段政府信息公开的频次与形式均胜于以往，但是我们也必须清醒地认识到，疫情早期的预警性信息公开仍存在较大不足。政府信息公开的不及时与早期民间信息传播事件的草率处理反映出目前我国疫情预防机制中的“信息罗生门”，公众合理的知情权并未得到充分的重视。其二，共治主体间的信息交互。社会共治多元治理单元的交叉虽然有利于系统风险的社会应对，但是也会因内部信息交互体制的缺失引发治理成本的徒增，新冠疫情早期“填表防疫”成为各治理主体仰仗的通行手段即是明证。社会共治体系与政府治理体系的信息脱节也是此次疫情中有待改进的环节之一。其三，共治系统内的信息保护。在“疫情之下无隐私”的舆论倡导下，社会主体在社区、单位等关联主体等领域存在严重个人信息的重复暴露，这既不利于个人隐私权的保护，也不利于治理效能的提升。更值得引起注意的环节是，谣言借助互联网与社会大众的不安心态肆意传播，政府在互联网时代面临更大的信息治理任务。在“防疫信息站”中，错误的信息匹配将会引发社会主体的连锁非理性行为，并最终将制约治理效能的实现。

　　四、公共危机社会共治的制度展望

　　历次公共危机的应对为我国突发事件法律治理机制的完善奠定了实践基础，而社会共治在公共危机治理中扮演的角色也应因其治理现代化特征而逐渐得到强化。危机“公共性”与共治“社会性”的结构性对接应当建立在法治化框架之下，通过系统的制度建设形成社会共治规范、有序开展的外部环境。更为重要的是，社会危机不应仅仅停留于公共危机的应急响应，还应体现在危机预警、事后秩序恢复等关联重要场域。为此，立足新冠疫情的社会共治实践，笔者从以下方面作出制度展望。

　　（一）以规范与风控为线索，强化社会共治的法治化保障

　　常态化的社会共治会“因信任断裂而在公权力执法、知识治理、市场规训等多个维度遭遇‘失灵’”，[18]而紧急状态下的“信任链条”更趋表现在法治框架下的规范性保障。社会共治虽以系统风险为切入而具备参与公共危机治理的依据，但是任何治理活动本身都会存在着权力滥用或过度使用的风险，公共危机中的信息偏在与行为指引失效更会加剧社会共治的随意性与盲目性。因此，未来社会共治的发展重心不应脱离“良法善治”的基本面，即以“良法”引导社会共治结构的形成，以“善治”确定共治行为的基本目标。“良法”的关键在于为社会主体有效参与公共危机治理提供的行为指引，确保治理行为的可预测性。应当将社会共治的理念贯彻于我国突发事件应对、国家应急管理机制建设之中，将宣示性、框架性的社会主体参与规定演进为权责明晰、内容丰富的社会共治法律制度体系。“善治”则更加强调在公共危机等社会问题的治理中对治理行为的引导与规范，坚持“赋权与责任相对等”，以法律责任为边界有效衡平紧急状态与经济社会发展的冲突，最大程度降低共治行为对私权秩序的侵入。

　　从规范与风控的制度逻辑出发，新冠疫情的治理实践表现出共治信息交互机制对社会共治有效开展的支撑作用。但是从目前的实践看，零星的共治主体信息交互不能掩盖平台缺失的现实，并且现有信息交互仍以回应性为主，即建立在问题导向下的信息传播，缺少必要的宏观指引。更为重要的是，目前公共危机的社会共治更多局限于行政紧急下的执行与监督，而在具体的预警与决策中缺乏足够的“共治声音”。“公共领域靠自己来解决问题的能力是有限的，但这种能力必须用来监督政治系统之内对问题的进一步处理”。[19]社会共治系统下的信息交互并非是以政府为中心的信息传达，而是建立在多元治理中心结构下，以行为规范和社会监督为主线的信息互动。自上而上的政策指引为社会共治的开展提供风险导向，自下而上的信息聚集也会对行政紧急权力的行使产生监督作用。信息在社会共治多方主体的交互最终会带来治理目标的明确、治理行为的规范以及治理规则的生成，信息的流通性很大程度上决定着社会共治的效率。

　　（二）以激励与培育为线索，推进社会共治的功能可持续

　　社会共治的发展应避免步入工具万能主义的窠臼，使其在简单化的话语叠加下失去共治应有的系统性与现代性。相反而言，保持社会共治系统性与现代性的途径应当在于社会共治主体的塑造以及共治工具的升级。“政府与社会主体间合作关系的持久性有赖于社会主体自主性的尊重”，[20]制度框架内有效的激励与培育为社会共治的主体生成奠定载体基础。伴随我国社会组织与慈善救助立法的不断完善，以基金会、社会团体为载体的社会公益组织在公共危机的救助中发挥重要作用。此外，企业作为市场经济的动力载体，在得益于经济社会高速发展的同时析出社会责任，成为社会共治中不可忽视的治理单元。但是，无论是公益性社会团体抑或营利性企业，对公共危机治理的参与动机、介入程度与实质影响均不相同。除行政紧急涵射事项下的市场与社会协同，企业与社会团体的共治参与表现出较强的主观性。公共危机的社会共治不能寄希望于共治主体的“主观觉醒”，更应通过财税、金融等调控杠杆缔造旨在培育和激励的“激励相容”，最大程度地激发社会资源的治理协同。因此，从激励与培育角度而言，社会共治并非降低政府治理责任，而强化政府职能的发挥。社会共治中的政府主导镜像应当贯穿社会事件与社会问题发展的始终。

　　从公共危机的演变进程来看，现有共治实践更多集中于“事中”，而共治功能的持续性保障有待社会共治从应急响应发展为全程参与。从事前来看，应以培育为主线强化社会共治主体衍生的制度环境建设。一方面，应当大力拓展公益性社会团体的设立，在法治化框架之内赋予公益性社会团体更多的决策自由与发展空间，为系统风险的社会自救提供载体基础；另一方面，应当重视政府与企业间信息交互机制的建设，将共治主体实质性纳入公共危机的应急预案之中，充分发挥市场与社会主体在物流、信息、科研等方面的专业优势，形成重大突发事件的社会化预警。从事中来看，应以“三制”为载体，明确社会共治介入公共危机治理的具体通道。应急管理体制、应急管理机制与应急管理法制构成应急管理体系的中国特色，未来社会共治的发展应着眼于共治系统与应急管理体系的制度融合。首先，在应急管理体制下明确社会共治的基本导向，理顺国家领导与社会共治的治理逻辑，赋予社会共治主体较为清晰的权责范围。其次，在应急管理机制下，以信息交互为主线，提升治理行为的规范性，借助社会资源统筹提升治理效能。最后，在应急管理法制下，及时对社会共治中的焦点事件与行为范式进行法律问责，并重视对非正式治理规则的法律认可与规范推广。从事后来看，应以激励为导向，以恢复经济社会秩序为目标，围绕财政、金融、社会保障等“最能够把政府、社会组织和居民个人有效动员、实现多元交互共治的线索”，[21]维护常态化的私权发展秩序。

　　（三）以成本与收益为线索，加强社会共治的制度精准性

　　如果不能依靠有效的制度对社会资源进行合理化配置，那么社会共治将丧失介入公共危机治理的制度理据。“对公共机构的信任，不仅源自政府的透明度……还源自这些公共机构能把困难的工作做好”。[22]新冠疫情社会治理中出现的过度治理、权力滥用与形式共治等情形表明现有社会共治的运行仍然存在诸多制度改进细节。制度运行风险引发的社会风险联动直接影响社会主体合法利益的享有以及社会应急管理秩序的稳定。因此，从成本与收益视角出发，应不断提升社会共治的制度精准性，有效提升共治主体的治理效能。

　　社会共治的制度精准性提升源于政策指引与治理方式的协同变革。从政策指引而言，应当极力避免“一刀切”式的治理模式。一方面，社会共治的开展应以各地具体的共治制度载体建设基础为依据，依照宏观指引与区域探索相结合的原则有序推进。各地经济社会发展现实的不同决定了社会主体在治理活动中各异的智识支撑，客观上地方不同共治系统的制度竞争也有利于共治规则的良性输出。另一方面，社会共治不能简单依靠治理主体的“堆砌”，更应表现出政府统筹下基于问题导向的协力互补。政府的应急管理体系与社会共治体系不应是平行的治理体系，而应是相互交叉、基于问题导向的制度联结。此外，社会共治的精准性提升有赖于治理工具的转型与升级。大数据时代，应当通过数据整合能力的提升建设有利于观测社会共治法治水平、有利于提升信息交互效能的指标体系。“科学完备的社会治理法治指标体系的设计与规范评估，不仅是法治建设的重要维度”，[23]也是提升社会共治可视化，促进社会共治由执行端转向决策端的重要制度保障。

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　　①《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件等四类。

　　② 在非典爆发之际，果子狸被认为是直接传染源，但病毒源头始终存疑。据媒体报道，2013年《自然》期刊发表中国科学院武汉病毒研究所的相关研究成果，指出中国菊头蝠可能为非典病毒的源头。参见张渺：《“蝙蝠女侠”团队找出SARS病毒源头》，《中国青年报》2017年12月13日第11版。

　　③ 新世纪以来，非典与新冠两次公共卫生事件的沉痛代价促成野生动物保护立法的修订动机，全国人大常委会也将野生动物保护法的修改提上日程。参见刘毅、寇江泽：《打击滥食野味，严些，再严些》，《人民日报》2020年2月13日第14版。

　　④《突发事件应对法》第七条。

　　⑤《传染病防治法》第四十二条。

　　⑥《突发事件应对法》第六条、第十一条。

　　⑦ 《传染病防治法》第九条。

　　⑧ 参见民政部：2019年4季度民政统计数据，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2019/202002191755.html.

　　⑨ 详见《中华人民共和国公司法》第五条。

　　⑩ 据媒体披露，新冠疫情中针对应急性企业员工短缺与临时歇业企业人力成本激增的矛盾，部分企业探索疫情期间内的“共享员工”，既有利于公共危机的社会治理，也有利于缓解企业经营的高昂成本。参见姚亚奇：《“共享员工”，打开企业用工新思路》，《光明日报》2020年2月16日第3版。