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越是“战”时越要依法办事
来源:重庆法学杂志 | 时间:2020-11-23 | 编辑:唐怡 | 阅读:8557

  ○ 狄亚娜

  摘 要

  当前我国遭遇的新冠病毒疫情系突发事件,国家没有进入紧急状态。无论突发事件还是紧急状态,法律都不应缺席,更要依法办事。国务院应当尽快确认本次疫情为特别重大或重大的突发公共卫生事件。为了有效应对疫情,地方政府有权征用单位和个人“过境物资”,但应符合比例原则。即从全国“一盘棋”的政治高度来认识,否则不具有正当性。部分地方不准租赁户回小区于法无据且严重违法,应当坚决予以纠正。

  关键词

  新冠病毒疫情;突发公共卫生事件;“过境物资”;征用;比例原则

  作者单位

  重庆科技学院马克思主义学院

  自2020年1月我国突发新冠病毒疫情以来,各级地方政府纷纷颁布了系列“事急从权”的救济措施,大理“截胡”重庆救援物资、沈阳青岛互扣防控保障物资、部分地方不准租赁户回小区等事件相继出现。随之,在官方密切沟通、民众隔空喊话以及舆论竭力监督之下,道歉、归还物资并赔偿、调整执行等措施最终善后。一时间,似乎国家真的进入了“枪炮作响法无声” 的“战乱”时期。

  一、新冠病毒疫情系突发事件而非必然导致进入紧急状态

  为了应对新冠病毒疫情,全国大部分地方启动了突发公共卫生事件Ⅰ级响应机制。但是,有些地方在通告或宣传报道中却使用了“紧急状态”这个法律术语,如某县发布的《通告》称:“严厉打击拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的违法行为”。[1]

  紧急状态是指一种极端的社会危急状态,比如大规模外敌入侵、叛乱等,在法律层面上特指发生或者即将发生特别重大突发事件,使国家民主决策体制运行发生严重障碍,公民在宪法上的基本权利受到严重限制和剥夺,需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁,有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布的一种严重危急状态。正因如此,2004年3月14日第十届全国人民代表大会将原《宪法》规定的“戒严”修改为“紧急状态”后又规定,全国人民代表大会常务委员会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”,中华人民共和国主席据此“宣布进入紧急状态”,国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。换言之,紧急状态往往危及到宪法制度,其决定和宣布具有严格的权限和程序要求,故《宪法》只将其权力赋予给全国人民代表大会常务委员会、国家主席、国务院。但是,迄今为止,就防控新冠病毒疫情没有任何有权国家机关宣布国家进入了紧急状态。

  事实上,随着现代交通、通讯等科技手段在国家行政管理中的大量应用,绝大多数突发公共事件都可以控制在普通的行政应急管理范围内,包括在部分地区实行交通禁行管制、关闭部分公共场所等等。显然,即使在当前疫情最为严峻的时期,也没有危及宪法的实施,没有宣布进入紧急状态的必要。即使确实需要进入紧急状态,也要依法定权限和程序决定。至于我们使用“战”时、“发起总攻”等用语或口号,更多因应宣传鼓动需要而非进入了《宪法》意义上的紧急状态。其实,越是“战”时,越是紧急状态,越不能乱,越要讲章法,否则,就会打败仗,因为“在这个国家中,即使飞机轰鸣,短兵相接,法律也并未沉默;它可能会变化,但它的原则却不因战时或平时而有所不同”。[2]

  二、针对突发事件政府及其部门有权采取非常措施

  针对普通的行政应急管理,2007年我国制定了《突发事件应对法》。该法称突发事件为“突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。2020年1月24日,湖北省根据《湖北省突发公共事件总体应急预案》发布通告,启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应(特别重大),其他省市积极跟进启动Ⅰ级响应(特别重大)。但是,这些响应仍停留在地方政府层面。鉴于本次疫情已波及包括港澳台地区在内的全国所有省(市、自治区)以及数十个国家,为了在全国依法实施应急处置与救援,也为了顺利开展事后恢复与重建、国际合作与交流以及引导司法裁判,笔者建议由国务院根据《国家突发公共事件总体应急预案》及附件,尽快确认本次疫情为特别重大或重大的突发公共卫生事件。

  针对突发的公共卫生事件,国务院以及地方政府,均有权采取征用单位和个人财产等非常措施。《突发事件应对法》第十二条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。” 第五十二条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”。2013年修订的《传染病防治法》第四十五条规定:“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”可见,上述“房屋、交通工具以及相关设施、设备”,或者“应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”,均可统称为“单位和个人的财产”,政府及其部门均有权征用。只是征用后应当“返还”,被征用财产毁损、灭失的,应当给予补偿。

  三、政府及其部门采取非常措施应当符合比例原则

  2020年的春天“一罩难求”。口罩原属于一次性使用的消耗品,根据征用的相关规定,谈不上归还的问题,其本质上为“征收”,可比照“征用财产毁损、灭失的”规定予以补偿。在新冠病毒疫情防控期间,由于产能与需求的巨大缺口,口罩、防护衣等重要防护物品成为万众瞩目的“奇货”。

  尽管大理“截胡”重庆救援物资、沈阳青岛互扣防控保障物资等事件已经得到妥善处理,但是,这些事件反映出地方政府没有大局观、各自为政的怪相,也促使我们反思:对政府征用是否应当有所限制?地方政府对“过境物资”是否有权征用?在重庆、湖北疫情明显比大理严重的情况下,大理是否有权征用?即使征用,是否应当按照一定比例征用?针对上述问题,《突发事件应对法》第十一条有规定:“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”本条规定较为充分地体现了行政法上的比例原则。

  以大理“截胡”重庆救援物资为例,根据《传染病防治法》第四十五条关于“县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”的规定,大理市政府有权征用“过境物资”在法律上应无疑义。按照比例原则的要求,似乎也能够满足大理所称缓解“全市疫情防控物资极度紧缺”的状况,符合妥当性、最小损害、狭义比例等要求。但是,这一切看似正当合理的做法均是站在局部的地方利益,没有从全国“一盘棋”的政治高度来认识,其本质上不具有正当性。尽管我们认为在现行法律框架下,地方政府通常有权征用“过境物资”,但是,当新冠病毒疫情这种特别重大的突发公共卫生事件在全国蔓延时,“互争就不足,互分就有余”,地方政府对行政区域内救援类“过境物资”的征用权无疑应当受到限制,应当依据《传染病防治法》第四十五条关于“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要”,由国务院在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内行使征用权。当然,这有待修法时进一步明确。

  至于部分地方不准租赁户回小区的做法,显然于法无据且属严重违法行为。据报道,昆山对无自有房产的湖北、浙江、河南、安徽、江西、广东、湖南等七省人员全部遣返,杭州对所有已租住在本地的外来人员一律只出不进,镇江对没房产证的外地人员一律劝返,常熟对湖北、温州、广州、深圳、长沙、南昌、信阳、台州等省市人员需持房产证才准进入小区,无锡下令租户不得进入小区且对空置出租屋断水断电,等等。上述做法不是小区居民自发兴起而是地方政府的禁令,反映出这些地方简单粗暴的工作作风,更体现了法治思维的羸弱,应当坚决予以纠正。否则,即使我们战胜了疫情,也会寒了人心,国家正在大力推进的“租售同权”更会沦为一句笑话。

  结语

  “徒善不足以为政,徒法不能以自行”,依法治国的前提是科学立法。但是,任何立法永远滞后于现实生活,这就需要我们真正践行以人民为中心,兼顾国家利益、社会整体利益和个人利益,坚决贯彻习近平总书记关于“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,保障疫情防控工作顺利开展”指示精神,深化立法、执法、司法、守法各个环节,全力以赴打赢疫情防控这场没有硝烟的战争。

  参考文献:

  [1] 董振班:一级响应≠紧急状态,《人民政协报》,2020 年2 月11 日第 008 版

  [2] 丹宁勋爵:《法律的正当程序》,李克强等译. 上海:法律出版社,1999年,第207页。

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2020-11-23 来源:重庆法学杂志
编辑: 唐怡 阅读量: 8557

  ○ 狄亚娜

  摘 要

  当前我国遭遇的新冠病毒疫情系突发事件,国家没有进入紧急状态。无论突发事件还是紧急状态,法律都不应缺席,更要依法办事。国务院应当尽快确认本次疫情为特别重大或重大的突发公共卫生事件。为了有效应对疫情,地方政府有权征用单位和个人“过境物资”,但应符合比例原则。即从全国“一盘棋”的政治高度来认识,否则不具有正当性。部分地方不准租赁户回小区于法无据且严重违法,应当坚决予以纠正。

  关键词

  新冠病毒疫情;突发公共卫生事件;“过境物资”;征用;比例原则

  作者单位

  重庆科技学院马克思主义学院

  自2020年1月我国突发新冠病毒疫情以来,各级地方政府纷纷颁布了系列“事急从权”的救济措施,大理“截胡”重庆救援物资、沈阳青岛互扣防控保障物资、部分地方不准租赁户回小区等事件相继出现。随之,在官方密切沟通、民众隔空喊话以及舆论竭力监督之下,道歉、归还物资并赔偿、调整执行等措施最终善后。一时间,似乎国家真的进入了“枪炮作响法无声” 的“战乱”时期。

  一、新冠病毒疫情系突发事件而非必然导致进入紧急状态

  为了应对新冠病毒疫情,全国大部分地方启动了突发公共卫生事件Ⅰ级响应机制。但是,有些地方在通告或宣传报道中却使用了“紧急状态”这个法律术语,如某县发布的《通告》称:“严厉打击拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的违法行为”。[1]

  紧急状态是指一种极端的社会危急状态,比如大规模外敌入侵、叛乱等,在法律层面上特指发生或者即将发生特别重大突发事件,使国家民主决策体制运行发生严重障碍,公民在宪法上的基本权利受到严重限制和剥夺,需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁,有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布的一种严重危急状态。正因如此,2004年3月14日第十届全国人民代表大会将原《宪法》规定的“戒严”修改为“紧急状态”后又规定,全国人民代表大会常务委员会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”,中华人民共和国主席据此“宣布进入紧急状态”,国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。换言之,紧急状态往往危及到宪法制度,其决定和宣布具有严格的权限和程序要求,故《宪法》只将其权力赋予给全国人民代表大会常务委员会、国家主席、国务院。但是,迄今为止,就防控新冠病毒疫情没有任何有权国家机关宣布国家进入了紧急状态。

  事实上,随着现代交通、通讯等科技手段在国家行政管理中的大量应用,绝大多数突发公共事件都可以控制在普通的行政应急管理范围内,包括在部分地区实行交通禁行管制、关闭部分公共场所等等。显然,即使在当前疫情最为严峻的时期,也没有危及宪法的实施,没有宣布进入紧急状态的必要。即使确实需要进入紧急状态,也要依法定权限和程序决定。至于我们使用“战”时、“发起总攻”等用语或口号,更多因应宣传鼓动需要而非进入了《宪法》意义上的紧急状态。其实,越是“战”时,越是紧急状态,越不能乱,越要讲章法,否则,就会打败仗,因为“在这个国家中,即使飞机轰鸣,短兵相接,法律也并未沉默;它可能会变化,但它的原则却不因战时或平时而有所不同”。[2]

  二、针对突发事件政府及其部门有权采取非常措施

  针对普通的行政应急管理,2007年我国制定了《突发事件应对法》。该法称突发事件为“突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。2020年1月24日,湖北省根据《湖北省突发公共事件总体应急预案》发布通告,启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应(特别重大),其他省市积极跟进启动Ⅰ级响应(特别重大)。但是,这些响应仍停留在地方政府层面。鉴于本次疫情已波及包括港澳台地区在内的全国所有省(市、自治区)以及数十个国家,为了在全国依法实施应急处置与救援,也为了顺利开展事后恢复与重建、国际合作与交流以及引导司法裁判,笔者建议由国务院根据《国家突发公共事件总体应急预案》及附件,尽快确认本次疫情为特别重大或重大的突发公共卫生事件。

  针对突发的公共卫生事件,国务院以及地方政府,均有权采取征用单位和个人财产等非常措施。《突发事件应对法》第十二条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。” 第五十二条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”。2013年修订的《传染病防治法》第四十五条规定:“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”可见,上述“房屋、交通工具以及相关设施、设备”,或者“应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”,均可统称为“单位和个人的财产”,政府及其部门均有权征用。只是征用后应当“返还”,被征用财产毁损、灭失的,应当给予补偿。

  三、政府及其部门采取非常措施应当符合比例原则

  2020年的春天“一罩难求”。口罩原属于一次性使用的消耗品,根据征用的相关规定,谈不上归还的问题,其本质上为“征收”,可比照“征用财产毁损、灭失的”规定予以补偿。在新冠病毒疫情防控期间,由于产能与需求的巨大缺口,口罩、防护衣等重要防护物品成为万众瞩目的“奇货”。

  尽管大理“截胡”重庆救援物资、沈阳青岛互扣防控保障物资等事件已经得到妥善处理,但是,这些事件反映出地方政府没有大局观、各自为政的怪相,也促使我们反思:对政府征用是否应当有所限制?地方政府对“过境物资”是否有权征用?在重庆、湖北疫情明显比大理严重的情况下,大理是否有权征用?即使征用,是否应当按照一定比例征用?针对上述问题,《突发事件应对法》第十一条有规定:“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”本条规定较为充分地体现了行政法上的比例原则。

  以大理“截胡”重庆救援物资为例,根据《传染病防治法》第四十五条关于“县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”的规定,大理市政府有权征用“过境物资”在法律上应无疑义。按照比例原则的要求,似乎也能够满足大理所称缓解“全市疫情防控物资极度紧缺”的状况,符合妥当性、最小损害、狭义比例等要求。但是,这一切看似正当合理的做法均是站在局部的地方利益,没有从全国“一盘棋”的政治高度来认识,其本质上不具有正当性。尽管我们认为在现行法律框架下,地方政府通常有权征用“过境物资”,但是,当新冠病毒疫情这种特别重大的突发公共卫生事件在全国蔓延时,“互争就不足,互分就有余”,地方政府对行政区域内救援类“过境物资”的征用权无疑应当受到限制,应当依据《传染病防治法》第四十五条关于“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要”,由国务院在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内行使征用权。当然,这有待修法时进一步明确。

  至于部分地方不准租赁户回小区的做法,显然于法无据且属严重违法行为。据报道,昆山对无自有房产的湖北、浙江、河南、安徽、江西、广东、湖南等七省人员全部遣返,杭州对所有已租住在本地的外来人员一律只出不进,镇江对没房产证的外地人员一律劝返,常熟对湖北、温州、广州、深圳、长沙、南昌、信阳、台州等省市人员需持房产证才准进入小区,无锡下令租户不得进入小区且对空置出租屋断水断电,等等。上述做法不是小区居民自发兴起而是地方政府的禁令,反映出这些地方简单粗暴的工作作风,更体现了法治思维的羸弱,应当坚决予以纠正。否则,即使我们战胜了疫情,也会寒了人心,国家正在大力推进的“租售同权”更会沦为一句笑话。

  结语

  “徒善不足以为政,徒法不能以自行”,依法治国的前提是科学立法。但是,任何立法永远滞后于现实生活,这就需要我们真正践行以人民为中心,兼顾国家利益、社会整体利益和个人利益,坚决贯彻习近平总书记关于“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,保障疫情防控工作顺利开展”指示精神,深化立法、执法、司法、守法各个环节,全力以赴打赢疫情防控这场没有硝烟的战争。

  参考文献:

  [1] 董振班:一级响应≠紧急状态,《人民政协报》,2020 年2 月11 日第 008 版

  [2] 丹宁勋爵:《法律的正当程序》,李克强等译. 上海:法律出版社,1999年,第207页。

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