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差异化背景下 公共领域网络谣言的治理模式选择
来源:重庆法学会 | 时间:2020-11-24 | 编辑:唐怡 | 阅读:8566

  ○王文玉

  摘 要

      谣言有广狭义之分。对于谣言内涵的不同认知衍生出了两种不同的法律规制模式。保护模式论者认为,只应对狭义的谣言进行法律规制,而限制模式论者则认为,应对所有谣言予以全面规制。在正常社会秩序下,保护模式在保障言论自由免受公权力过多干涉方面具有积极作用。但在如重大疫情等公共危机事件中,由于语境的变化,以及应对公共危机“必需之法则”的要求,限制模式更加符合社会的实际需求。此外,为了防范在公共危机事件中,行政机关对谣言的规制明显地违背比例原则和善意原则,还应当进一步完善司法救济制度,强化政府信息公开工作。

  关键词

       网络谣言;正常社会秩序;公共危机背景;保护模式;限制模式

  作者简介

       王文玉,重庆大学法学院博士研究生。

  一、引言

  谣言是一个古老的概念,随着我国网络普及率的不断增长以及网络媒介的日益发达,网络谣言成为了谣言的主要存在形式,如何有效治理网络谣言的相关问题也随之而来。此外,近年来频发的公共危机事件对我国网络谣言治理水平提出了更多地挑战:由于公共危机事件的突发性、紧急性、不确定性等因素,公共危机事件中的网络谣言往往会呈现出数量多、扩散快、辨别难、危害大等特点。这使得网络谣言治理问题也成为国家应对公共危机事件机制的重要组成部分。但由于对网络谣言概念认识不一致,相关法律规定不统一,没有自觉地分辨不同谣言治理模式的特点及利弊等原因,我国网络谣言治理时常陷入到治标不治本、久辟不清的困境之中。如以李文亮医生为代表的疫情“吹哨人”却被认为是造谣者而受到行政处罚的事件,就引发了民众对警方认定造谣行为标准的质疑和不满。本文将从公共领域网络谣言的内涵入手,分析不同网络谣言规制模式选择的利弊,并指出,对于网络谣言的治理应当结合不同的社会背景分而治之,如此才能有效提升我国谣言治理的针对性和可行性。

  二、网络谣言的内涵厘定及其在公共危机事件中的规制困境

  厘定谣言的含义是我们讨论谣言治理问题的前提,本文主要围绕网络谣言的内涵和法律治理展开讨论,如无特殊说明,本文将谣言和网络谣言在同一含义上使用。此外,本文所探讨的公共危机事件中的网络谣言是网络谣言的一个种概念,其既具有一般网络谣言的特征,还具有在公共危机语境下的独特内涵。

  当前无论是在生活领域还是在学术研究领域,对于谣言的概念时常存在着两种不同的认识,本文将其区分为狭义的谣言和广义的谣言。狭义上,对谣言往往在单一的否定含义上使用;广义上,则更加全面地认为谣言并不总是负面和应当否定的,其具有双重内涵。二者的区别主要有以下几个方面:首先,从内容上来说,狭义的谣言是一个具有否定性评价的词汇,着重于强调传闻的虚假性。如在现代汉语词典中,谣言被定义为“没有事实根据的传言”。[1]甚至有人指出:“谣言是没有任何根据的事实描述,并带有诽谤的意见指向,因此,它不是中性的传闻,而是攻讦的负向舆论”。[2]狭义论者往往将谣言等同于虚假的信息,其是以最终所核实后果的虚假性为标准来定义谣言的。实际上,许多谣言在内容上并不全是虚假的,甚至一些产生之初备受争议的谣言最后反而会被证实为是真实的。有鉴于此,广义论者如法国学者卡普费雷就将谣言定义为“社会中出现并流传的未经官方公开证实或者已经被证实的信息”。[3]

  其次,从目的上来看,狭义论者往往倾向于认为造谣和传谣者是出于不正当目的——如寻求刺激、报复个人或者社会、吸引眼球、谋取私利等等。而制造或传播谣言的,其更多地强调造谣和传谣者目的的恶意性。如桑斯坦就认为,造谣和传谣者都存在着“谋求一己私利”的共同目的。[4]而广义论者则指出,在现实中,造谣和传谣者的目的可能并不单单是为了谋取个人不正当的利益:有的造谣和传谣者是出于维权的目的,有的是对政府不当行为的担忧和监督,甚至有的还具有制造和传播正能量的目的。

  最后,从后果上来看,谣言是否总是会造成危害社会或他人利益的后果是狭义论和广义论的又一分歧。狭义论者往往认为谣言必然会造成一些物质性的或精神性的危害后果,如扰乱社会秩序、造成社会恐慌等。但广义论者认为在实践逻辑上,谣言并不必然会造成危害社会的结果,一些谣言可能只是会造成轻微的、可以忽略不计的危害,甚至一些谣言反而可能产生有利于社会的结果。

  而如新冠疫情等重大公共危机的背景则进一步加剧了对网络谣言辨识和法律规制的困难性:其一,公共危机事件为网络谣言的繁殖和传播创造了天然的温床,无形中放大了谣言的危害性。“传谣要靠轻信之人”,而恐慌和焦虑则是制造轻信的乐土,那些借助公共危机时期的恐慌情绪而因时制宜、难以证伪的谣言轻易便能引发民众的关注和转发,极易对原有的网络空间秩序和正常的舆情生态平衡造成冲击。

  其二,如何迅速建立起适应公共危机需求的谣言处置机制,考验着政府在突发事件中的应急处置能力。由于没有建立稳定的谣言处置机制,加之应对公共危机时期谣言经验的匮乏,使得有关机关应对谣言的效率和质量都面临者巨大的挑战:如何迅速准确的识别谣言,并进行相应的风险评估,依照评估结果缓急有序地对谣言展开分类处置;如何全面统筹各个谣言治理主体的分工与协作,等等,这些都考验着谣言治理相关部门在紧急情况下的应急处置能力。

  其三,公共危机事件本身的新发性和不确定性使得一些谣言的真假更加难以辨别,进一步加剧了有关机关辟谣工作的难度。此次新冠疫情中,国家卫健委短期内密集地发布和更新《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》,就说明了我们对新冠病毒的认知也在不断地深化和探索之中,因而对于一些谣言的真实性很难在短期内予以辨别,使得有关部门的辟谣工作很难及时地、有针对性的展开。

  虽然公共危机的背景进一步放大了谣言的危害性,但通过对此次新冠疫情期间谣言的分析我们还发现公共危机事件中的谣言依然具有双重性的内涵:其一,公共危机期间的谣言具有明确地民意指向性,一些谣言还发挥着督促政府加强信息公开、提高危机应对相关工作水平的作用。如新冠肺炎疫情期间关于“武汉红会向上海医疗队收取捐赠物资服务费”“武汉红会低价出售山东寿光捐赠蔬菜”等谣言,就在一定程度上助力了相关部门引入九州通医药物流公司以协助武汉红十字会提升物流管理效率等工作的开展。其二,疫情期间一些有一定事实依据的谣言反而有助于疫情防治工作的开展。如有谣言称“钟南山院士建议:全中国人民在家隔离两周”,实际上这是对钟南山院士所说的“大家尽量不要出门”的夸张化。[5]还有谣言称“多地发通知,三人不能同行”。[6]这些谣言虽然和实际不符,但却从另一方面有效地提醒了民众主动减少出门和人员的聚集,从而强化了隔离工作的效果,有利于及时地防止疫情的扩散。

  三、正常社会秩序下公共领域网络谣言的治理模式选择

  关于谣言的法律规制问题,我们首先要区分公共领域的谣言和私人领域的谣言。公共领域谣言的规制涉及的是个体表达自由的权利和政府进行监管的公权力之间的关系,而私人领域谣言的规制则涉及到个体表达自由的权利和被造谣者的名誉权、荣誉权等权利之间的利益衡量关系。由于本文探讨的主题为公共领域网络谣言的规制,因而本文仅针对公共领域谣言的法律规制问题展开分析。

  由于对谣言的内涵存在广义和狭义的认知,因而我们在对谣言展开法律治理时首先需要权衡:是应当选择保护模式,将谣言予以分类,只对狭义上的谣言进行法律规制,从而保障对社会有利的谣言发挥作用;还是选择限制模式,尽可能扩大公权力介入谣言的范围,对谣言采取全面规制。虽然表面上看保护模式所取得的社会效果是最优的,但由于将狭义的谣言予以分离需要行政、司法机关付出更多的时间、人力、财力等,因而这种模式存在着加重谣言治理机构负担和贻误谣言治理时机的缺陷。反观限制模式,虽然扩大了行政、司法机关需要治理的谣言范围,但该模式一方面减轻了行政、司法机关的辨别负担。另一方面,从长远的效果看,由于在限制模式下所有谣言都有被处罚的可能,限制模式会向社会释放出只要制造、传播谣言便大概率会受到行政或刑事处罚的强烈行为规制信号,从而能够从根源上减少谣言产生,因而其可谓是一种“标本兼治”的模式。但是限制模式也引发了更深层次的问题,那就是谣言本质上是一种言论表达方式,限制模式扩大了对谣言的打击面,会引发人们对公权力过多干涉公民言论自由的担忧。因此,如何看待公共领域言论自由的价值决定了我们选择何种谣言法律规制的模式。本部分将首先讨论在正常社会秩序下,我们应当如何看待言论自由的价值以及如何选择适当的谣言规制模式。

  首先,言论自由作为公民的基本权利被众多国际公约以及国家的宪法所确认。如《世界人权宣言》以及《公民权利和政治权利国际公约》第十九条都规定了人人享有主张和发表意见的自由。言论自由权利之所以在公民的基本权利中占据着重要地位。其原因就在于“言论自由既是反对政府干涉不同政见的保护机制,也是规定一种集体善,保护社会的民主特征的基本要素。”[7]言论自由是公民参与政治生活的最基本前提,是塑造公民的政治性和公共性的重要条件和内在要求,失去了言论自由,代议制度、选举制度、民主协商机制、公共决策机制以及批评监督建议机制等民主制度的运行也就失去了载体。

  其次,由于公共领域内言论自由本身的脆弱性,需要法律予以更多宽容和保护才能防止公权力过多干涉。虽然宪法意义上的政府权力来自于民众权利的授权,但显然与拥有更多的人力、财力、智力、武力的国家机器相比,个人言论自由权利极易受到政府以“公共利益”之名的压制。因而积极保障公民言论自由权利能够避免政府滥用权力抑制政治异见表达所可能引发的“寒蝉效应”的风险。

  最后,言论自由还发挥着社会安全阀的作用,通过言论的表达能够有效化解社会矛盾,避面冲突激化和扩大化。一个允许异见的社会才是健康的社会,而长期压制言论将会使很多社会矛盾无法通过民主协商等方式予以表达和解决,过多地压制矛盾的社会可能会面临着更大的治理风险。

  因而,公共领域内的言论自由权需要被特殊保护,行政、司法机关在谣言的治理中也应当履行更多义务,在保护原则的指导下,缩小打击范围,只对狭义的谣言展开规制,从而避免由于公权力过多干涉而减损公民言论自由权情形的出现。

  有鉴于对公共领域言论自由保护的重要性,我国《宪法》就采取了保护模式的立法,将言论自由列为公民基本权利一章的第一项权利,注重对言论自由的保护。这也意味着应当赋予行政、司法机关更多的认定义务,只能处罚狭义上的谣言,而不是扩大打击范围,对广义上的谣言进行规制。我国《刑法》在规制谣言时也采取了保护原则,对纳入刑法规制的谣言范围进行了严格限定。首先,从内容上来说,《刑法》使用“虚假信息”“捏造事实”的概念,这表明其是以内容的虚假性为标准判定谣言的,对于真假未定的言论显然不应当以犯罪论处。其次,从后果上来看,受到刑事处罚的造谣行为还应当具备“严重扰乱社会秩序”“严重危害国家利益”等危害性后果。最后,从主观目的上来说,《刑法》只处罚那些故意编造虚假信息或明知是虚假信息而故意传播者。

  但当将视线转移到行政法领域时,我们会发现其对谣言的规制并没有贯彻保护原则,反而更倾向于采取以限制原则为主的立法和执法模式。典型的如我国《治安管理处罚法》第二十五条就规定“散布谣言、谎报险情、疫情、警情等故意扰乱公共秩序的,处以行政拘留并处罚款,情节较轻的处以行政拘留或罚款”。这一规定并不像刑法那样将规制的谣言限定为虚假的、对社会具有危害性的言论,而是宽泛的使用谣言这一词汇,扩大了行政机关尤其是公安机关对谣言的规制权力范围。一方面,《治安管理处罚法》和《宪法》以及《刑法》采用不同的立法指导模式,会造成法律体系不一致的困境。由公安部起草的《治安管理处罚法》对于谣言的规制采用和《宪法》相违背的立法模式,会引发民众对行政机关违背《宪法》而扩张自身行政权力的合法性质疑。另一方面,在“权力滥用法则”下,公安机关利用法律规定宽泛扩张自身的权力,不合理地扩大对谣言的打击面的情形已经出现。张新宇就总结道我国网络谣言的行政规制存在着诸如“打击范围过宽”“规制手段的合法性存疑,程序性制约不足”“行政机关要求第三方进行规制的行为难以救济”[8]等问题。因而简单以一种否定的姿态对谣言展开全面规制,不仅不利于对谣言的产生原因、传播方式、可能造成的后果等予以全面认识,还会增加民众言论违法的频率,甚至可能会出现行政机关以简单的污名化定性的谣言来侵犯民众言论自由权和知情权的情形①,从而最终损害政府的公信力,使得政府对谣言的规制陷入到久辟不清的困境之中。

  通过以上分析,我们认为有必要重新审视我国关于谣言规制的行政立法问题,通过修改《治安管理处罚法》等相关法律法规,将行政立法和执法所规制的谣言限缩为狭义上的谣言,从而重新确立以保护原则为基础的谣言规制模式。2020年2月7日,作为疫情“吹哨人”的李文亮医生的不幸去世在加剧了抗击疫情阻击战悲情色彩的同时,也引发了民众的反思。正如李文亮医生生前所言“一个健康的社会不该只有一种声音”,如若当时的行政立法和执法更多地倾向采取保护原则,适当的允许一些可能不全面但并不完全虚假的善意的声音存在,或许会疫情的相关信息便能够及早地引发社会和上级政府的关注,进而及时地采取措施减少甚至避免疫情大规模爆发所给国家和每个个体带来的如此巨大的损失和伤害。

  四、公共危机背景下公共领域网络谣言的治理模式选择

  虽然保护模式在正常社会秩序下相较于限制模式更具合理性,但当切换至如重大疫情等公共危机事件的背景下时,行政机关依照限制模式规制谣言反而展现出了相较于保护模式的优势。其原因在于,一方面,“自由是一个相对的而非绝对的价值。它受到珍视的程度或多或少地依赖于它在当下语境中的后果。”[9]同样的,言论自由也并不是绝对的,其也应当受到一定语境的限制,即使是为言论自由展开热烈辩护的密尔也认为那些可能引发伤害他人行动的“积极的煽动”的言论是不具有正当性的,他举例道“如果是对着一大群麇集在粮商门前的激愤的群众以口头的方式宣讲或者以标语方式宣传,那就可加以惩罚而不失为正当。”[10]因而,对于谣言的规制是需要结合具体语境展开的,失去了语境,相关规制方案也就失去了正当性的社会基础。

  霍姆斯大法官在申克案中提出的“明显而即刻的危险原则”是关于言论自由界限的最著名原则之一,其指出:“即使是对言论自由最严格的保护,也不会允许一个人在拥挤的剧院谎报火灾而引起恐慌。”[11]而如新冠肺炎重大疫情等公共危机时期的网络谣言则往往会产生这样“明显而即刻的危险”:由于疫情的信息具有高度专业化的特征,无论是疫情的传染性、传播途径、对人体的危害性等问题往往都存在着高度的不确定性。在这样的情形下,许多没有全面信息来源渠道的民众会受到一些打着“权威旗号”的谣言的裹挟成为轻信甚至传播者,从而造成社会流瀑现象的产生,使得恐慌情绪迅速蔓延。此外,“当想法相似的人聚集在一起的时候,他们最后得出的结论会比交谈之前的想法更加的极端”,[12]这就是群体极化效应。重大疫情时期,由于采取了强制的居家隔离等措施,民众往往会大量聚集在网络空间之中,随着网络平台智能推送技术的发展,对类似信息关注的群体聚集效应会被进一步放大,加剧民众对谣言的内心确信。在流瀑效应和群体极化效应的加持下,一些在平时可能会被民众付之一笑或聊作谈资的谣言,在重大疫情时期却可能会迅速产生造谣和传谣者无法控制的裂变式的传播和异化。此时,简单的谣言便可能引发抢购潮等风险,而疫情时期这样的风险不亚于在剧院谎报火灾造成的危害。

  谣言造成的危害越大,对谣言的处罚就应当越严厉,从而符合比例原则。强化行政机关尤其是公安机关对谣言的打击工作,让民众意识到在如重大疫情等公共危机时期造谣的严重性,能够有效遏制谣言的产生和传播,将谣言对社会的危害降至最低。

  另一方面,公共危机应对中的“必需之法则”也为政府对广义的谣言展开规制提供了正当性支持。在重大突发性公共危机事件中,为了保障政府的存续或使民众脱离生命、财产安全面临着的紧迫威胁的局面,就需要强有力的政府及时地采取一切必要的—也包括超出法律规定之外的—应对措施以度过危机状态,这便是政府应对公共危机的“必需之法则”。此时原有的法律与社会需求之间正常的供需关系被打破,政府的行政自由裁量权会急剧扩张,“必需之法则”成为了政府应对公共危机时期需要遵循的简单却必要的原则。

  我国政府在重大疫情时期依照“必需之法则”,采取限制模式对谣言展开规制具有相当的合理性,其主要可以体现在以下几个方面:首先,“人类社会可以没有自由,但不能没有秩序。”[13]原有的受宪法和法律保障的言论自由由于可能会造成某些扰乱社会秩序、危及防疫整体布局的无法预料的后果,因而在重大疫情时期言论自由也需要让位于安定的社会秩序,受到相对平时更加严格的管控。正如本文第二部分的分析,在公共危机时期,由于谣言所具有的真假辨别困难,传播、异化迅速,社会危害加剧等特性,使得其对公共安全的威胁被放大。此时,便需要缩减言论自由的权利,从而使其与公共安全之间的天平重归平衡。

  其次,在如新冠疫情等公共危机的背景下,政府需要全力开展抢救被感染者,甄别疑似病例,保障生活、防疫物资的供应,协调各部门之间的分工合作、高效运转,努力开展复工复产,保证社会基本秩序稳定等一系列工作。此时,对广义的谣言展开规制节省了公安机关等有执法权的机关识别谣言内容、造谣目的、危害后果的成本,也提升了规制行动的威慑力,有助于从根源上减少谣言的产生,从而最大限度地节约政府治理谣言的成本。

  最后,一般而言,法律往往无法有效预见偶然和突发事件,并做出具体规定。此时,“除了把这事委托给一些经常在职和熟悉国家情况的人们来审慎地作出决定,利用这种特权为公众谋福利之外,还有什么可以避免使社会随时随地遭到临时发生的这样或那样的危险呢?”[14]因而在突发性公共危机事件中需要政府依据“必需之法则”为了公共福利采取一切之必要的措施,甚至包括法律没有规定或违背法律规定的措施。

  具体到我国与公共危机相关的法律、法规,我们发现这些法律法规由于没有贯彻谣言规制的限制原则,而出现了一些自相矛盾的情形。由于我国《传染病防治法》没有关于谣言治理的规定,因而我国在重大疫情等公共危机时期规制谣言的主要法律法规为《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》,然而二者之间的规定却出现了不一致的情形。《突发事件应对法》采取了保护原则的立法模式,将谣言限定在虚假信息的范围之内,如其第五十四条规定“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”反观《突发公共卫生事件应急条例》第五十二条却规定“突发事件发生期间,散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者,扰乱社会秩序、市场秩序的……”显然,和《突发事件应对法》相比,《突发公共卫生事件应急条例》扩大了突发公共卫生事件中行政机关等对于谣言处置的权力范围。虽然其和本文关于“重大突发公共危机事件中应当扩张行政机关谣言规制的权力”的观点一致,但国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》对作为上位法的《突发事件应对法》的内容做扩张性规定无疑会遭受到合法性质疑。因而及时修订《突发事件应对法》,将对突发事件中的谣言规制范围扩张至广义层面,从而满足在突发事件中对谣言规制的现实需求是我们应当进一步改进之处。

  对于作为公共危机时期公共领域网络谣言规制的另一重要方式的司法而言,我们认为其依然应当延续原有保护原则的立场。这是由于“必需之法则”的另一重内涵就在于政府应对公共危机的措施还需要受到一些基本规则的制约,以区别于以“丛林法则”为基础的原始暴力社会,维护民众对法治社会的信心。首先,事后的通过行政诉讼的方式可以作为限制行政权力过度滥用的有效救济手段。“通过这三个要素(事后说理、法院审查以及立法机关的审议),使得应急权力与无法无天的赤裸裸的暴力行为区分开来。”[15]允许行政处罚相对人通过行政诉讼的方式要求行政机关履行事后说理义务,可以防止行政机关对谣言的规制出现地违背比例原则和善意原则,过分地限制民众言论自由的情形的发生。其次,我们认为对于涉及谣言的刑事诉讼而言,刑事司法机关仍然需要遵循《刑法》规定的定罪量刑标准。这是因为一方面,遵循限制原则的行政机关通过及时的行政处罚等方式已经能够发挥事先过滤功能,有效遏制公共危机时期谣言对社会造成的危害。另一方面,刑事处罚作为最严厉的制裁措施,关系到公民的人身自由甚至是长期的社会评价问题,理应更加谨慎。

  除了司法限制外,信息公开的完善也是适当防范公共危机时期政府对谣言的规制不符合比例原则的重要方式,同时其也是预防和根治谣言的有效手段。在这次新冠疫情中,我们可以看到我国政府迅速建立起了相对高效和完善的信息公开制度,及时澄清和回应了许多针对疫情的相关谣言。但我们还应当在以下几个方面做出进一步努力:其一,应当根据实际需求进一步明确在如重大疫情等公共危机时期信息公开的主体和内容。我国《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规对于公共危机时期的信息公开主体和内容的规定大多过于笼统和模糊,甚至一些规定还出现相互冲突的情形。因而,我们应当通过对我国应对重大公共危机经验的总结,明确信息公开主体,细化信息公开内容,从而保障应对公共危机的信息公开制度能够顺畅、高效地运行。

  其二,在公共危机事件中,政府的信息公开还应当遵循及时主动的原则。政府及时公开公共危机的相关信息是化堵为疏,有效预防谣言产生的重要方式。政府应当遵循主动原则,将现有的、对于防范公共危机风险有益的信息及时公布,从而帮助民众根据这些信息做出适当判断,避免由于信息空白而加剧民众恐慌和焦虑情绪。

  其三,还应当建立明确的信息公开问责机制。而合理的问责机制是以制度化方式倒逼相关信息公开主体主动公开信息的重要方式。在完善了突发公共危机时期信息公开相关的法律法规之后,我们便可以明确信息公开的主体责任、时间结点以及具体内容等,从而进一步建构与之相应的具有可操作性的问责机制。

  五、结语

  “法律一经制定便已过时”,面对着风险社会对法律确定性的不断冲击,我们需要正本清源,在厘定争议性概念的基础上,探寻相关法律背后的根本目的,才能够做到“持法达变”,保障社会生活在法治轨道内顺利的运转。对于谣言的治理,我们首先需要认识到谣言并不等同于负面的虚假信息,以一刀切的方式对谣言进行法律规制会损害民众言论自由的权利。但在公共危机事件中,由于谣言可能会造成“明显而即刻”的危险,因而扩大行政机关规制谣言的权力才更符合比例原则以及社会的现实需求。此外,进一步完善司法救济制度以及强化政府信息公开工作是防范行政机关在对公共危机事件的谣言展开规制时,片面解读“必需之法则”,过度扩张行政权力,危及社会法治根基以及民众法治信仰的重要方式。

  参考文献:

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  [5] 丁浸哲,黄雯,于帆.108条病毒谣言都在传播什么?[EB/OL].澎湃新闻网,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5641010.

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  [15] 杨小敏,戚建刚.论应对“危机型”突发事件的代替性策略—“必需之法则”[J].法律科学,2009,(5):85—93.

  注:

  ① 如在湖北省建始县自来水先出现变黑后又变黄还有着浓浓的腥味的事件中,针对网民黄志佳要求公开自来水检测报告的帖子,该县水利局回复称“近期将有全面真实的报道,但如若有人故意歪曲事实,‘秦火火’将是最生动的教训。”这一回复被网友普遍质疑是在威胁发帖人。针对这一事件,王石川就指出:“ 用‘秦火火’威胁民众,暴露了权力的骄纵。拿‘秦火火’说事,可怕之处在于,通过恐吓来瓦解公民的合法权利,权力骄纵至此,令人担忧。”参见王石川:《用“秦火火”威胁民众是权力骄纵》[N].《法制日报》,2013-09-14。

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学术研讨
差异化背景下 公共领域网络谣言的治理模式选择
2020-11-24 来源:重庆法学会
编辑: 唐怡 阅读量: 8566

  ○王文玉

  摘 要

      谣言有广狭义之分。对于谣言内涵的不同认知衍生出了两种不同的法律规制模式。保护模式论者认为,只应对狭义的谣言进行法律规制,而限制模式论者则认为,应对所有谣言予以全面规制。在正常社会秩序下,保护模式在保障言论自由免受公权力过多干涉方面具有积极作用。但在如重大疫情等公共危机事件中,由于语境的变化,以及应对公共危机“必需之法则”的要求,限制模式更加符合社会的实际需求。此外,为了防范在公共危机事件中,行政机关对谣言的规制明显地违背比例原则和善意原则,还应当进一步完善司法救济制度,强化政府信息公开工作。

  关键词

       网络谣言;正常社会秩序;公共危机背景;保护模式;限制模式

  作者简介

       王文玉,重庆大学法学院博士研究生。

  一、引言

  谣言是一个古老的概念,随着我国网络普及率的不断增长以及网络媒介的日益发达,网络谣言成为了谣言的主要存在形式,如何有效治理网络谣言的相关问题也随之而来。此外,近年来频发的公共危机事件对我国网络谣言治理水平提出了更多地挑战:由于公共危机事件的突发性、紧急性、不确定性等因素,公共危机事件中的网络谣言往往会呈现出数量多、扩散快、辨别难、危害大等特点。这使得网络谣言治理问题也成为国家应对公共危机事件机制的重要组成部分。但由于对网络谣言概念认识不一致,相关法律规定不统一,没有自觉地分辨不同谣言治理模式的特点及利弊等原因,我国网络谣言治理时常陷入到治标不治本、久辟不清的困境之中。如以李文亮医生为代表的疫情“吹哨人”却被认为是造谣者而受到行政处罚的事件,就引发了民众对警方认定造谣行为标准的质疑和不满。本文将从公共领域网络谣言的内涵入手,分析不同网络谣言规制模式选择的利弊,并指出,对于网络谣言的治理应当结合不同的社会背景分而治之,如此才能有效提升我国谣言治理的针对性和可行性。

  二、网络谣言的内涵厘定及其在公共危机事件中的规制困境

  厘定谣言的含义是我们讨论谣言治理问题的前提,本文主要围绕网络谣言的内涵和法律治理展开讨论,如无特殊说明,本文将谣言和网络谣言在同一含义上使用。此外,本文所探讨的公共危机事件中的网络谣言是网络谣言的一个种概念,其既具有一般网络谣言的特征,还具有在公共危机语境下的独特内涵。

  当前无论是在生活领域还是在学术研究领域,对于谣言的概念时常存在着两种不同的认识,本文将其区分为狭义的谣言和广义的谣言。狭义上,对谣言往往在单一的否定含义上使用;广义上,则更加全面地认为谣言并不总是负面和应当否定的,其具有双重内涵。二者的区别主要有以下几个方面:首先,从内容上来说,狭义的谣言是一个具有否定性评价的词汇,着重于强调传闻的虚假性。如在现代汉语词典中,谣言被定义为“没有事实根据的传言”。[1]甚至有人指出:“谣言是没有任何根据的事实描述,并带有诽谤的意见指向,因此,它不是中性的传闻,而是攻讦的负向舆论”。[2]狭义论者往往将谣言等同于虚假的信息,其是以最终所核实后果的虚假性为标准来定义谣言的。实际上,许多谣言在内容上并不全是虚假的,甚至一些产生之初备受争议的谣言最后反而会被证实为是真实的。有鉴于此,广义论者如法国学者卡普费雷就将谣言定义为“社会中出现并流传的未经官方公开证实或者已经被证实的信息”。[3]

  其次,从目的上来看,狭义论者往往倾向于认为造谣和传谣者是出于不正当目的——如寻求刺激、报复个人或者社会、吸引眼球、谋取私利等等。而制造或传播谣言的,其更多地强调造谣和传谣者目的的恶意性。如桑斯坦就认为,造谣和传谣者都存在着“谋求一己私利”的共同目的。[4]而广义论者则指出,在现实中,造谣和传谣者的目的可能并不单单是为了谋取个人不正当的利益:有的造谣和传谣者是出于维权的目的,有的是对政府不当行为的担忧和监督,甚至有的还具有制造和传播正能量的目的。

  最后,从后果上来看,谣言是否总是会造成危害社会或他人利益的后果是狭义论和广义论的又一分歧。狭义论者往往认为谣言必然会造成一些物质性的或精神性的危害后果,如扰乱社会秩序、造成社会恐慌等。但广义论者认为在实践逻辑上,谣言并不必然会造成危害社会的结果,一些谣言可能只是会造成轻微的、可以忽略不计的危害,甚至一些谣言反而可能产生有利于社会的结果。

  而如新冠疫情等重大公共危机的背景则进一步加剧了对网络谣言辨识和法律规制的困难性:其一,公共危机事件为网络谣言的繁殖和传播创造了天然的温床,无形中放大了谣言的危害性。“传谣要靠轻信之人”,而恐慌和焦虑则是制造轻信的乐土,那些借助公共危机时期的恐慌情绪而因时制宜、难以证伪的谣言轻易便能引发民众的关注和转发,极易对原有的网络空间秩序和正常的舆情生态平衡造成冲击。

  其二,如何迅速建立起适应公共危机需求的谣言处置机制,考验着政府在突发事件中的应急处置能力。由于没有建立稳定的谣言处置机制,加之应对公共危机时期谣言经验的匮乏,使得有关机关应对谣言的效率和质量都面临者巨大的挑战:如何迅速准确的识别谣言,并进行相应的风险评估,依照评估结果缓急有序地对谣言展开分类处置;如何全面统筹各个谣言治理主体的分工与协作,等等,这些都考验着谣言治理相关部门在紧急情况下的应急处置能力。

  其三,公共危机事件本身的新发性和不确定性使得一些谣言的真假更加难以辨别,进一步加剧了有关机关辟谣工作的难度。此次新冠疫情中,国家卫健委短期内密集地发布和更新《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》,就说明了我们对新冠病毒的认知也在不断地深化和探索之中,因而对于一些谣言的真实性很难在短期内予以辨别,使得有关部门的辟谣工作很难及时地、有针对性的展开。

  虽然公共危机的背景进一步放大了谣言的危害性,但通过对此次新冠疫情期间谣言的分析我们还发现公共危机事件中的谣言依然具有双重性的内涵:其一,公共危机期间的谣言具有明确地民意指向性,一些谣言还发挥着督促政府加强信息公开、提高危机应对相关工作水平的作用。如新冠肺炎疫情期间关于“武汉红会向上海医疗队收取捐赠物资服务费”“武汉红会低价出售山东寿光捐赠蔬菜”等谣言,就在一定程度上助力了相关部门引入九州通医药物流公司以协助武汉红十字会提升物流管理效率等工作的开展。其二,疫情期间一些有一定事实依据的谣言反而有助于疫情防治工作的开展。如有谣言称“钟南山院士建议:全中国人民在家隔离两周”,实际上这是对钟南山院士所说的“大家尽量不要出门”的夸张化。[5]还有谣言称“多地发通知,三人不能同行”。[6]这些谣言虽然和实际不符,但却从另一方面有效地提醒了民众主动减少出门和人员的聚集,从而强化了隔离工作的效果,有利于及时地防止疫情的扩散。

  三、正常社会秩序下公共领域网络谣言的治理模式选择

  关于谣言的法律规制问题,我们首先要区分公共领域的谣言和私人领域的谣言。公共领域谣言的规制涉及的是个体表达自由的权利和政府进行监管的公权力之间的关系,而私人领域谣言的规制则涉及到个体表达自由的权利和被造谣者的名誉权、荣誉权等权利之间的利益衡量关系。由于本文探讨的主题为公共领域网络谣言的规制,因而本文仅针对公共领域谣言的法律规制问题展开分析。

  由于对谣言的内涵存在广义和狭义的认知,因而我们在对谣言展开法律治理时首先需要权衡:是应当选择保护模式,将谣言予以分类,只对狭义上的谣言进行法律规制,从而保障对社会有利的谣言发挥作用;还是选择限制模式,尽可能扩大公权力介入谣言的范围,对谣言采取全面规制。虽然表面上看保护模式所取得的社会效果是最优的,但由于将狭义的谣言予以分离需要行政、司法机关付出更多的时间、人力、财力等,因而这种模式存在着加重谣言治理机构负担和贻误谣言治理时机的缺陷。反观限制模式,虽然扩大了行政、司法机关需要治理的谣言范围,但该模式一方面减轻了行政、司法机关的辨别负担。另一方面,从长远的效果看,由于在限制模式下所有谣言都有被处罚的可能,限制模式会向社会释放出只要制造、传播谣言便大概率会受到行政或刑事处罚的强烈行为规制信号,从而能够从根源上减少谣言产生,因而其可谓是一种“标本兼治”的模式。但是限制模式也引发了更深层次的问题,那就是谣言本质上是一种言论表达方式,限制模式扩大了对谣言的打击面,会引发人们对公权力过多干涉公民言论自由的担忧。因此,如何看待公共领域言论自由的价值决定了我们选择何种谣言法律规制的模式。本部分将首先讨论在正常社会秩序下,我们应当如何看待言论自由的价值以及如何选择适当的谣言规制模式。

  首先,言论自由作为公民的基本权利被众多国际公约以及国家的宪法所确认。如《世界人权宣言》以及《公民权利和政治权利国际公约》第十九条都规定了人人享有主张和发表意见的自由。言论自由权利之所以在公民的基本权利中占据着重要地位。其原因就在于“言论自由既是反对政府干涉不同政见的保护机制,也是规定一种集体善,保护社会的民主特征的基本要素。”[7]言论自由是公民参与政治生活的最基本前提,是塑造公民的政治性和公共性的重要条件和内在要求,失去了言论自由,代议制度、选举制度、民主协商机制、公共决策机制以及批评监督建议机制等民主制度的运行也就失去了载体。

  其次,由于公共领域内言论自由本身的脆弱性,需要法律予以更多宽容和保护才能防止公权力过多干涉。虽然宪法意义上的政府权力来自于民众权利的授权,但显然与拥有更多的人力、财力、智力、武力的国家机器相比,个人言论自由权利极易受到政府以“公共利益”之名的压制。因而积极保障公民言论自由权利能够避免政府滥用权力抑制政治异见表达所可能引发的“寒蝉效应”的风险。

  最后,言论自由还发挥着社会安全阀的作用,通过言论的表达能够有效化解社会矛盾,避面冲突激化和扩大化。一个允许异见的社会才是健康的社会,而长期压制言论将会使很多社会矛盾无法通过民主协商等方式予以表达和解决,过多地压制矛盾的社会可能会面临着更大的治理风险。

  因而,公共领域内的言论自由权需要被特殊保护,行政、司法机关在谣言的治理中也应当履行更多义务,在保护原则的指导下,缩小打击范围,只对狭义的谣言展开规制,从而避免由于公权力过多干涉而减损公民言论自由权情形的出现。

  有鉴于对公共领域言论自由保护的重要性,我国《宪法》就采取了保护模式的立法,将言论自由列为公民基本权利一章的第一项权利,注重对言论自由的保护。这也意味着应当赋予行政、司法机关更多的认定义务,只能处罚狭义上的谣言,而不是扩大打击范围,对广义上的谣言进行规制。我国《刑法》在规制谣言时也采取了保护原则,对纳入刑法规制的谣言范围进行了严格限定。首先,从内容上来说,《刑法》使用“虚假信息”“捏造事实”的概念,这表明其是以内容的虚假性为标准判定谣言的,对于真假未定的言论显然不应当以犯罪论处。其次,从后果上来看,受到刑事处罚的造谣行为还应当具备“严重扰乱社会秩序”“严重危害国家利益”等危害性后果。最后,从主观目的上来说,《刑法》只处罚那些故意编造虚假信息或明知是虚假信息而故意传播者。

  但当将视线转移到行政法领域时,我们会发现其对谣言的规制并没有贯彻保护原则,反而更倾向于采取以限制原则为主的立法和执法模式。典型的如我国《治安管理处罚法》第二十五条就规定“散布谣言、谎报险情、疫情、警情等故意扰乱公共秩序的,处以行政拘留并处罚款,情节较轻的处以行政拘留或罚款”。这一规定并不像刑法那样将规制的谣言限定为虚假的、对社会具有危害性的言论,而是宽泛的使用谣言这一词汇,扩大了行政机关尤其是公安机关对谣言的规制权力范围。一方面,《治安管理处罚法》和《宪法》以及《刑法》采用不同的立法指导模式,会造成法律体系不一致的困境。由公安部起草的《治安管理处罚法》对于谣言的规制采用和《宪法》相违背的立法模式,会引发民众对行政机关违背《宪法》而扩张自身行政权力的合法性质疑。另一方面,在“权力滥用法则”下,公安机关利用法律规定宽泛扩张自身的权力,不合理地扩大对谣言的打击面的情形已经出现。张新宇就总结道我国网络谣言的行政规制存在着诸如“打击范围过宽”“规制手段的合法性存疑,程序性制约不足”“行政机关要求第三方进行规制的行为难以救济”[8]等问题。因而简单以一种否定的姿态对谣言展开全面规制,不仅不利于对谣言的产生原因、传播方式、可能造成的后果等予以全面认识,还会增加民众言论违法的频率,甚至可能会出现行政机关以简单的污名化定性的谣言来侵犯民众言论自由权和知情权的情形①,从而最终损害政府的公信力,使得政府对谣言的规制陷入到久辟不清的困境之中。

  通过以上分析,我们认为有必要重新审视我国关于谣言规制的行政立法问题,通过修改《治安管理处罚法》等相关法律法规,将行政立法和执法所规制的谣言限缩为狭义上的谣言,从而重新确立以保护原则为基础的谣言规制模式。2020年2月7日,作为疫情“吹哨人”的李文亮医生的不幸去世在加剧了抗击疫情阻击战悲情色彩的同时,也引发了民众的反思。正如李文亮医生生前所言“一个健康的社会不该只有一种声音”,如若当时的行政立法和执法更多地倾向采取保护原则,适当的允许一些可能不全面但并不完全虚假的善意的声音存在,或许会疫情的相关信息便能够及早地引发社会和上级政府的关注,进而及时地采取措施减少甚至避免疫情大规模爆发所给国家和每个个体带来的如此巨大的损失和伤害。

  四、公共危机背景下公共领域网络谣言的治理模式选择

  虽然保护模式在正常社会秩序下相较于限制模式更具合理性,但当切换至如重大疫情等公共危机事件的背景下时,行政机关依照限制模式规制谣言反而展现出了相较于保护模式的优势。其原因在于,一方面,“自由是一个相对的而非绝对的价值。它受到珍视的程度或多或少地依赖于它在当下语境中的后果。”[9]同样的,言论自由也并不是绝对的,其也应当受到一定语境的限制,即使是为言论自由展开热烈辩护的密尔也认为那些可能引发伤害他人行动的“积极的煽动”的言论是不具有正当性的,他举例道“如果是对着一大群麇集在粮商门前的激愤的群众以口头的方式宣讲或者以标语方式宣传,那就可加以惩罚而不失为正当。”[10]因而,对于谣言的规制是需要结合具体语境展开的,失去了语境,相关规制方案也就失去了正当性的社会基础。

  霍姆斯大法官在申克案中提出的“明显而即刻的危险原则”是关于言论自由界限的最著名原则之一,其指出:“即使是对言论自由最严格的保护,也不会允许一个人在拥挤的剧院谎报火灾而引起恐慌。”[11]而如新冠肺炎重大疫情等公共危机时期的网络谣言则往往会产生这样“明显而即刻的危险”:由于疫情的信息具有高度专业化的特征,无论是疫情的传染性、传播途径、对人体的危害性等问题往往都存在着高度的不确定性。在这样的情形下,许多没有全面信息来源渠道的民众会受到一些打着“权威旗号”的谣言的裹挟成为轻信甚至传播者,从而造成社会流瀑现象的产生,使得恐慌情绪迅速蔓延。此外,“当想法相似的人聚集在一起的时候,他们最后得出的结论会比交谈之前的想法更加的极端”,[12]这就是群体极化效应。重大疫情时期,由于采取了强制的居家隔离等措施,民众往往会大量聚集在网络空间之中,随着网络平台智能推送技术的发展,对类似信息关注的群体聚集效应会被进一步放大,加剧民众对谣言的内心确信。在流瀑效应和群体极化效应的加持下,一些在平时可能会被民众付之一笑或聊作谈资的谣言,在重大疫情时期却可能会迅速产生造谣和传谣者无法控制的裂变式的传播和异化。此时,简单的谣言便可能引发抢购潮等风险,而疫情时期这样的风险不亚于在剧院谎报火灾造成的危害。

  谣言造成的危害越大,对谣言的处罚就应当越严厉,从而符合比例原则。强化行政机关尤其是公安机关对谣言的打击工作,让民众意识到在如重大疫情等公共危机时期造谣的严重性,能够有效遏制谣言的产生和传播,将谣言对社会的危害降至最低。

  另一方面,公共危机应对中的“必需之法则”也为政府对广义的谣言展开规制提供了正当性支持。在重大突发性公共危机事件中,为了保障政府的存续或使民众脱离生命、财产安全面临着的紧迫威胁的局面,就需要强有力的政府及时地采取一切必要的—也包括超出法律规定之外的—应对措施以度过危机状态,这便是政府应对公共危机的“必需之法则”。此时原有的法律与社会需求之间正常的供需关系被打破,政府的行政自由裁量权会急剧扩张,“必需之法则”成为了政府应对公共危机时期需要遵循的简单却必要的原则。

  我国政府在重大疫情时期依照“必需之法则”,采取限制模式对谣言展开规制具有相当的合理性,其主要可以体现在以下几个方面:首先,“人类社会可以没有自由,但不能没有秩序。”[13]原有的受宪法和法律保障的言论自由由于可能会造成某些扰乱社会秩序、危及防疫整体布局的无法预料的后果,因而在重大疫情时期言论自由也需要让位于安定的社会秩序,受到相对平时更加严格的管控。正如本文第二部分的分析,在公共危机时期,由于谣言所具有的真假辨别困难,传播、异化迅速,社会危害加剧等特性,使得其对公共安全的威胁被放大。此时,便需要缩减言论自由的权利,从而使其与公共安全之间的天平重归平衡。

  其次,在如新冠疫情等公共危机的背景下,政府需要全力开展抢救被感染者,甄别疑似病例,保障生活、防疫物资的供应,协调各部门之间的分工合作、高效运转,努力开展复工复产,保证社会基本秩序稳定等一系列工作。此时,对广义的谣言展开规制节省了公安机关等有执法权的机关识别谣言内容、造谣目的、危害后果的成本,也提升了规制行动的威慑力,有助于从根源上减少谣言的产生,从而最大限度地节约政府治理谣言的成本。

  最后,一般而言,法律往往无法有效预见偶然和突发事件,并做出具体规定。此时,“除了把这事委托给一些经常在职和熟悉国家情况的人们来审慎地作出决定,利用这种特权为公众谋福利之外,还有什么可以避免使社会随时随地遭到临时发生的这样或那样的危险呢?”[14]因而在突发性公共危机事件中需要政府依据“必需之法则”为了公共福利采取一切之必要的措施,甚至包括法律没有规定或违背法律规定的措施。

  具体到我国与公共危机相关的法律、法规,我们发现这些法律法规由于没有贯彻谣言规制的限制原则,而出现了一些自相矛盾的情形。由于我国《传染病防治法》没有关于谣言治理的规定,因而我国在重大疫情等公共危机时期规制谣言的主要法律法规为《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》,然而二者之间的规定却出现了不一致的情形。《突发事件应对法》采取了保护原则的立法模式,将谣言限定在虚假信息的范围之内,如其第五十四条规定“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”反观《突发公共卫生事件应急条例》第五十二条却规定“突发事件发生期间,散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者,扰乱社会秩序、市场秩序的……”显然,和《突发事件应对法》相比,《突发公共卫生事件应急条例》扩大了突发公共卫生事件中行政机关等对于谣言处置的权力范围。虽然其和本文关于“重大突发公共危机事件中应当扩张行政机关谣言规制的权力”的观点一致,但国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》对作为上位法的《突发事件应对法》的内容做扩张性规定无疑会遭受到合法性质疑。因而及时修订《突发事件应对法》,将对突发事件中的谣言规制范围扩张至广义层面,从而满足在突发事件中对谣言规制的现实需求是我们应当进一步改进之处。

  对于作为公共危机时期公共领域网络谣言规制的另一重要方式的司法而言,我们认为其依然应当延续原有保护原则的立场。这是由于“必需之法则”的另一重内涵就在于政府应对公共危机的措施还需要受到一些基本规则的制约,以区别于以“丛林法则”为基础的原始暴力社会,维护民众对法治社会的信心。首先,事后的通过行政诉讼的方式可以作为限制行政权力过度滥用的有效救济手段。“通过这三个要素(事后说理、法院审查以及立法机关的审议),使得应急权力与无法无天的赤裸裸的暴力行为区分开来。”[15]允许行政处罚相对人通过行政诉讼的方式要求行政机关履行事后说理义务,可以防止行政机关对谣言的规制出现地违背比例原则和善意原则,过分地限制民众言论自由的情形的发生。其次,我们认为对于涉及谣言的刑事诉讼而言,刑事司法机关仍然需要遵循《刑法》规定的定罪量刑标准。这是因为一方面,遵循限制原则的行政机关通过及时的行政处罚等方式已经能够发挥事先过滤功能,有效遏制公共危机时期谣言对社会造成的危害。另一方面,刑事处罚作为最严厉的制裁措施,关系到公民的人身自由甚至是长期的社会评价问题,理应更加谨慎。

  除了司法限制外,信息公开的完善也是适当防范公共危机时期政府对谣言的规制不符合比例原则的重要方式,同时其也是预防和根治谣言的有效手段。在这次新冠疫情中,我们可以看到我国政府迅速建立起了相对高效和完善的信息公开制度,及时澄清和回应了许多针对疫情的相关谣言。但我们还应当在以下几个方面做出进一步努力:其一,应当根据实际需求进一步明确在如重大疫情等公共危机时期信息公开的主体和内容。我国《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规对于公共危机时期的信息公开主体和内容的规定大多过于笼统和模糊,甚至一些规定还出现相互冲突的情形。因而,我们应当通过对我国应对重大公共危机经验的总结,明确信息公开主体,细化信息公开内容,从而保障应对公共危机的信息公开制度能够顺畅、高效地运行。

  其二,在公共危机事件中,政府的信息公开还应当遵循及时主动的原则。政府及时公开公共危机的相关信息是化堵为疏,有效预防谣言产生的重要方式。政府应当遵循主动原则,将现有的、对于防范公共危机风险有益的信息及时公布,从而帮助民众根据这些信息做出适当判断,避免由于信息空白而加剧民众恐慌和焦虑情绪。

  其三,还应当建立明确的信息公开问责机制。而合理的问责机制是以制度化方式倒逼相关信息公开主体主动公开信息的重要方式。在完善了突发公共危机时期信息公开相关的法律法规之后,我们便可以明确信息公开的主体责任、时间结点以及具体内容等,从而进一步建构与之相应的具有可操作性的问责机制。

  五、结语

  “法律一经制定便已过时”,面对着风险社会对法律确定性的不断冲击,我们需要正本清源,在厘定争议性概念的基础上,探寻相关法律背后的根本目的,才能够做到“持法达变”,保障社会生活在法治轨道内顺利的运转。对于谣言的治理,我们首先需要认识到谣言并不等同于负面的虚假信息,以一刀切的方式对谣言进行法律规制会损害民众言论自由的权利。但在公共危机事件中,由于谣言可能会造成“明显而即刻”的危险,因而扩大行政机关规制谣言的权力才更符合比例原则以及社会的现实需求。此外,进一步完善司法救济制度以及强化政府信息公开工作是防范行政机关在对公共危机事件的谣言展开规制时,片面解读“必需之法则”,过度扩张行政权力,危及社会法治根基以及民众法治信仰的重要方式。

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  [15] 杨小敏,戚建刚.论应对“危机型”突发事件的代替性策略—“必需之法则”[J].法律科学,2009,(5):85—93.

  注:

  ① 如在湖北省建始县自来水先出现变黑后又变黄还有着浓浓的腥味的事件中,针对网民黄志佳要求公开自来水检测报告的帖子,该县水利局回复称“近期将有全面真实的报道,但如若有人故意歪曲事实,‘秦火火’将是最生动的教训。”这一回复被网友普遍质疑是在威胁发帖人。针对这一事件,王石川就指出:“ 用‘秦火火’威胁民众,暴露了权力的骄纵。拿‘秦火火’说事,可怕之处在于,通过恐吓来瓦解公民的合法权利,权力骄纵至此,令人担忧。”参见王石川:《用“秦火火”威胁民众是权力骄纵》[N].《法制日报》,2013-09-14。

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