○ 吴玉明

　　摘 要

　　人类命运共同体时代背景下，突发公共事件频繁发生，其中，突发公共卫生事件尤为引人注目，其波及范围之广、影响层次之深都是前所未有的。科技革命加剧了城市化的步伐，重大公共卫生事件对于大城市，特别是超大城市的影响空前巨大。人口密度之大、经济贸易之频繁，导致疫情传染迅猛，而防控难度巨大。社区是组成大城市的基本单元，也是疫情防控的最前沿阵地。以此次新冠肺炎应急防控为例，在党中央、国务院及各级党委、政府的领导下，社区在组织疫情防控方面发挥了稳定器的作用。但也存在诸多问题，如居民素质不高，防疫认识滞后，防疫措施粗放等，归根结底是社区组织防控疫情缺乏完备的法律保障机制。本文将以社区在新冠肺炎疫情防控中的概况为例，分析当前社区组织应急防控公共卫生事件存在的问题，并提出完善公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的参考建议。

　　关键词

　　公共卫生事件；社区组织应急；法律保障机制

　　作者简介

　　重庆市渝北区人民法院法官助理
 

　　21世纪是人类经济社会发展按下快进键的世纪，世界各国、各地区已经成为一个密不可分的整体，人类命运共同体成为新时代最核心的命题之一。科技迅猛发展、经济极速增长给人类社会带来巨大福祉的同时，随之而来的还有人口激增、环境变化等衍生出的一系列突发公共事件，其中，突发公共卫生事件尤为引人注目，其波及范围之广、影响层次之深都是前所未有的。从某种程度而言，人类的历史就是人类同疾病作斗争的历史。历史上的天花、霍乱、疟疾、鼠疫等，人类都曾为此付出沉重而巨大的生命健康和财产代价。21世纪以来，从非典到H1N1，到H7N9，再到2020年初发生的新型冠状病毒感染肺炎，每一次传染病的大暴发，都直接影响到世界各国民众的身心健康，并给全社会带来极其巨大的经济损失。

　　科技革命加剧了城市化的步伐，重大公共卫生事件对大城市，特别是超大城市的影响空前巨大。人口密度之大、经济贸易之频繁，导致疫情传染迅猛，而防控难度巨大。社区是组成大城市的基本单元，也是疫情防控的最前沿阵地。以此次疫情防控为例，在党中央、国务院及各级党委、政府的领导下，社区在组织疫情防控方面发挥了稳定器的作用。但也存在诸多问题，如居民素质不高，防疫认识滞后，防疫措施粗放等，归根结底是社区组织防控疫情缺乏有力的法律保障机制。本文将以社区在新冠肺炎防控中的概况为例，分析当前社区组织应对公共卫生事件的不足之处，并提出完善公共卫生事件中社区组织应急防控法律保障机制的参考建议。

　　一、重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制概述

　　（一）社区组织应急防控的研究背景及现状

　　1.重大公共卫生事件频繁发生，危害愈发严重

　　习近平总书记在党的十八届三中全会上提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面依法治国，建设法治中国，使中国特色社会主义各项事业均在法治轨道下进行是党中央的伟大战略部署。近年来，突发公共卫生事件越来越频繁地发生，给世界各国民众的生命和财产造成了空前的伤害。有效防控突发公共卫生事件，保障民生是任何一个执政当局都无可回避的重大课题。

　　科技革命加剧了城市化的步伐，重大公共卫生事件对于大城市的影响空前巨大。社区是组成大城市的基本单元，是连接国家与社会的关键纽带，也是疫情防控的最前沿阵地。以此次疫情防控为例，社区在第一时间启动应急防控，组织居民测量体温、对疑似症状者进行隔离、组织疫情防控的知识宣传等。但也存在诸多问题，如居民素质不高、防疫认识滞后、防疫措施粗放、防控过程中的措施过当侵犯居民正当权益的事件频繁发生，归根结底是社区组织应急防控缺乏有效的法律保障机制。

　　2.当前理论界关于社区组织应急防控的理论研究和不足之处

　　社区作为重大公共卫生事件应急防控的前沿阵地，其重要性已为学术界和实务界广泛认同。理论界对重大公共卫生事件应急防控进行了广泛的理论研究，已取得了丰硕的成果。目前，理论界对重大公共卫生事件应急防控的研究主要集中在以下几个方面：第一，从管理学的视角研究政府、社区及其他相关主体在重大公共卫生事件中参与应急防控的重要性和管理模式；第二，从社会治理的角度分析社区作为重大公共卫生事件应急防控主体的应急能力评价及提升；第三，通过比较国内外应急防控模式的优势和不足，对国内的应急防控提供借鉴。通过梳理这些研究成果，可以洞见社区作为城市的基本单元，在重大公共卫生事件的应急防控中充当着前沿阵地，科学的社区管理模式对于高效应急防控管理至关重要。高效的应急防控管理需要社区充分调动物业、居民、志愿者、社区医疗机构等力量，合理规划、布局，同时利用大数据、云计算、人工智能等现代技术，形成有规模的、高效统一的应急防控模式。

　　在现代法治国家，社会治理均以法律规范为准则，法治是迄今为止最为优越的社会治理方式。亚里士多德在《政治学》一书中阐述了法治应包含的两重含义：一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律 。重大公共卫生事件是社会的非常形态，应对这一非常形态时的表现是检验现代法治国家社会治理水平的试金石。在前文论述的应急防控模式架构中，通过完备的法律规范明确各个主体的权利、义务及行为模式和法律后果，最终确保重大公共卫生事件暴发时社会井然有序。不难发现，重大公共卫生事件的应急防控模式之于人之机体，则法律保障机制就是这个有机体的血液。只有健全的法律保障机制才能使非常形态下的应急防控模式顺利运转。在此，笔者试图构建重大公共卫生事件中社区组织应急防控的具体模式，并提出相应的法律保障机制，以期为重大公共卫生事件暴发时的城市治理提供有益参考。

　　（二）重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的内涵及特征

　　1.重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的内涵

　　法律保障机制是指由一定数量的法律、法规、规章和命令等构成的多层次的，为保障某一种或某一类法律关系有序运行的制度体系。重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制是指重大公共卫生事件暴发前和暴发后的全过程，以保障社区参与组织和实施应急防控工作所形成的横向和纵向法律关系有序运行的法律规范体系。

　　重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制是由法律、法规、规章和命令等多层次规范构成的制度体系。构成这一法律保障机制的规范可归为不同的部门法，分布于不同的法律文件中；其所调整的法律关系既包括平等民事主体之间的横向法律关系，也包含管理者与被管理者之间的纵向法律关系；所规范的对象包含居民委员会、物业管理者、社区志愿服务机构、居民、及社区范围内的其它相关主体。

　　2.重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的特征

　　（1）法律规范的系统性

　　重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的系统性主要表现在，由法律、法规、规章和命令等不同层级的法律规范构成，且这些规范归属于不同的部门法，散见于不同的法律规范文件中，但所有的规范都具有内在的逻辑关联性。系统性是重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的本质特征。

　　（2）适用情形的突发性

　　重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制适用于重大公共卫生事件的预防和应急防控和非常时期，因而具有使用情形突发性的特有属性。立法技术上表现为在法律、法规及规章中规定“应急”条款，即在重大公共卫生事件出现的情形下，援引“应急”条款，以保障社区组织应急防控机制有序进行、有法可依。

　　（3）调整关系的双重性

　　法律规范是用于规范法律关系的行为准则，法律保障机制是体系化的法律规范。重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制作为非常形态下的法律规范体系，其所调整的法律关系具有双重性，既包括平等民事主体之间的横向法律关系，也包括管理者与被管理者之间所形成的纵向法律关系。

　　（4）适用对象的基层性

　　重大公共卫生事件中社区组织应急与中央及区、县以上政府组织应急相对应。社区组织应急防控所涉及的主体均属基层组织和群体，适用对象的基层性是重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的显著特征。

　　（5）价值保障的人民性

　　法律制度的终极价值是保障人权，社会主义的本质内涵是人民利益至上，因而社会主义法制的核心价值集中体现在人民性。重大公共卫生事件突如其来，其对人民利益的冲击无与伦比，有效防控重大公共卫生事件，化解突发情形下的众多矛盾是检验我们党执政能力的试金石，是中国特色社会主义制度优越性的集中体现。

　　二、公共卫生事件中社区组织应急防控法律保障机制现状分析

　　（一）公共卫生事件中社区组织应急防控的现行法律规范概述

　　关于公共卫生事件中社区组织应急防控的现行法律规范主要包括法律、行政法规、国务院规范性文件和地方政府规章。笔者将通过梳理这些法律规范，理清公共卫生事件中社区组织应急防控的现行法律规范体系的逻辑构成和主要特点。

　　1.法律：《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定了居民委员会具有“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”；该条文以列举居民委员会职能的形式在总体上确定了其协助行政管理机关处理公共卫生事件的责任和义务；《中华人民共和国突发事件应对法 》（以下简称突发事件应对法）第7条规定“由县级以上人民政府对发生在本行政区域内的突发事件负责”，该法第29条规定“居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练”；该法第55条规定“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序”。该法规定了突发事件的应对主体是县级以上人民政府，居民委员会等社区组织仅具有协助维护社会秩序的责任；《中华人民共和国传染病防治法》(2013修正)（以下简称传染病防治法）第9条规定“居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动”。该法从原则上规定了居民委员会具有预防和控制传染病的义务。以上三部法律赋予了社区组织应急防控的协助义务，但均没有明确社区组织应急防控的主体地位。

　　2.行政法规：《突发公共卫生事件应急条例》(2011修订)第40条规定“传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。”该条例相对细化了突发公共卫生事件中居民委员会等组织的具体防控义务，但从措辞上可以明显看出，居民委员会的主要义务是协助有关部门承担疫情信息的收集、报告，人员疏散、隔离及相关防控知识的普及等，在整体的应急防控机制下处于辅助地位。

　　3.国务院规范性文件：关于突发公共卫生事件基层（社区）组织应急防控，国务院出台了《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》和《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》。这两个意见明确了基层（社区）作为突发公共卫生事件应急的责任主体，并指出应当将该领域的法律制定纳入立法规划。但由于这两个意见在层级上属于国务院规范性文件，规范位阶较低；且属于指导性文件，仍缺乏基层（社区）组织应急防控的体系化、具体化的规定。

　　4.地方政府规章：2014年通过的《湖北省突发事件应对办法》第18条规定“乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会、学校幼儿园、企业事业单位和个人，应当以适当的方式，储备基本的应急自救物资和生活必需品。”；该办法第22条规定“县级以上人民政府应当建立突发事件信息报告员制度。信息报告员可以聘请新闻媒体记者，乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会工作人员，乡（镇）卫生院管理人员，企业安全员和学校负责安全保卫的教职工等人员担任。”该地方政府规章是结合湖北省的地区特色对《突发事件应对法》进一步细化，逻辑上大体与《突发事件应对法》一致，并没有实质性的创新和突破。

　　（二）公共卫生事件中社区组织应急防控法律制度的困境

　　现行的法律、行政法规、地方政府规章及国务院规范性文件从原则上确立了公共卫生事件中基层自治组织（居民委员会）的应急防控义务。但依然存在诸多不足，一是逻辑体系不健全，从法律到地方政府规章，没有形成周密的内在规范体系；二是从法律层面的规范过于原则化，导致具体实施中的无法可依；三是没有从法律层面确立社区组织应急防控的主体地位，难以充分发挥社区组织应急防控的主观能动性。

　　1.社区组织应急防控的法律规定过于原则化

　　现行法律体系关于公共卫生事件中社区组织应急防控的规定过于原则化，缺乏必要的实施细则。完备的法律保障机制应该包括原则和规则两部分，原则是法律保障机制的高度概括和精神要领，规则则是判断法律保障机制能否实施的基本标准。现行法律体系对于公共卫生事件中社区组织应急防控的规定以原则为主，尚未形成统一的规则体系，出现了社区组织应急防控的制度短板，极大地限制了公共卫生事件中社区组织应急防控的效能。

　　2.社区组织疫情防控的主体地位缺失

　　无论是《突发事件应对法》还是《传染病防治法》均将社区定位为协助县级以上地方政府及卫生行政主管部门应急防控。没有赋予社区作为突发公共卫生事件前沿阵地应急防控的主体地位。因而作为突发公共卫生事件中最前沿的社区，难以充分发挥其应有的职能。社区组织应急防控的主体地位的应然状态是，从法律层面上将居民委员会确立为社区应急防控的责任主体，改变现行的“协助”职能定位。法律赋予社区应急防控的主体地位是充分发挥社区力量主观能动性的前提。

　　3.部分社区组织应急防控的能力欠缺

　　社区工作人员大都缺乏专业的应急防控训练，社区居民素质参差不齐，缺乏科学防控意识。居民委员会是社区组织应急防控的中坚力量，是社区范围内的应急防控直接责任主体。社区组织应急防控能力欠缺主要体现在两个方面：一是组织协调能力，组织协调能力从内涵而言是指承担社区自治职能的居民委员会在疫情发生前或发生后在上级党组织和行政机关的引领下，协调并组织与社区应急防控相关的一切人力、物力、财力，及时投入应急防控的效率和质量。以新冠肺炎疫情防控为例，居民委员会在组织协调方面相对滞后。主要是被动地接受上级行政机关和主管部门的指令，没有充分发挥主观能动性积极主动地投入相关工作。 二是硬件配套落后，硬件设施包括人、财、物等用于疫情防控的必要条件。囿于居民委员会的基层性，其所能调配的人力、物力、财力都受到了极大的限制。这就导致疫情暴发后，居民委员会客观上的应急防控不能。

　　4.针对社区应急防控的监督问责机制缺失

　　规范的监督问责机制是突发公共卫生事件中社区组织应急防控法律保障机制的重要组成部分。社区在组织新冠肺炎应急防控中出现了一些不作为、乱作为现象。例如，工作人员粗暴地冲进居民家中干涉居民在自家的正常生活，物业管理者设置封闭性管理的门禁，拒绝让医护人员下班回家，拒绝让小区的租赁户回小区等。一系列粗放型的防控措施不仅暴露出这些社区组织疫情防控能力不足、方式简单，更是由于缺乏对社区组织应急防控的监督和问责机制。在一定程度上形成了制度真空，疫情防控在很多情况下变成了侵犯人权和妨碍民生的反面举动。这与构建法治、文明社会的初衷已经背道而驰。

　　5.缺乏体系化的法律规范

　　法律保障机制是指由一定数量的法律、法规、规章和命令等构成的多层次的为保障某一种或某一类法律关系有序运行的制度体系。重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制是指重大公共卫生事件暴发前和暴发后的全过程，以保障社区参与组织和实施应急防控工作所形成的横向和纵向法律关系有序运行的的法律规范体系。在现行法律体系下，关于公共卫生事件中社区组织应急防控的法律规范散见于不同的法律文件中，无论是从部门法体系还是效力层级体系来看，均缺乏必要的逻辑体系。

　　三、公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的完善路径

　　通过前文对公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制的内涵、特征论述及现实困境，笔者试图构建自成逻辑的社区组织应急法律保障机制。重大公共卫生事件中社区组织应急防控属于行政管理行为，所以首先应从法律层面明确赋予居民委员会和物业管理者的应急防控权能。居民委员会作为基层群众自治组织，现行法律制度已赋予其行政管理职能，其参与组织社区应急防控的正当性不言而喻。物业管理者在本质上属于市场主体，当下的众多物业管理者大多属于房地产开发企业组建的物业公司。在公共卫生事件中，物业管理者的应急防控行为将变成协助居民委员会及上级行政机关参与应急防控的行政化措施，因此，需要法律授权物业管理者在非常时期的应急防控权能。

　　（一）明确社区组织应急防控的法律主体地位

　　现行法律规定了社区的部分应急防控职能，但主要承担辅助作用，协助上级行政机关及主管部门。社区组织应急防控的法律主体地位主要是就社区参与组织应急防控的主动模式而言，与当前的协助、辅助等话语阐述体系下的被动地位相对应。具体而言是这样一种模式：居民委员会在上级行政机关及主管部门的引领下，负责本社区内的应急防控事务。

　　1.居民委员会

　　出现疫情暴发风险时，居民委员会应第一时间向上级政府和主管部门报告，并提前制定相关的应急预案；进入疫情防控阶段，居民委员会应当按照法律规定和应急预案组织本社区的医疗机构做好检测和相关隔离事务，并组织社区工作者、志愿者做好传染病防控的知识普及等，指导物业管理者做好小区的管控。

　　2.物业管理者

　　物业管理者属于受小区业主委托，行使小区管理和服务职能的市场主体，在疫情防控的特殊时期，授权物业管理者暂行一定的行政管理职能是合理且必要的。譬如业主不服从检测和出行管制的，物业管理者有权将其临时限制并及时移送公安机关处理，以确保小区井然有序。位于武汉洪山区的华大家园在新冠肺炎中无一人感染，无一例疑似，与该小区的“硬核物业”密不可分，物业管理者对小区应急防控的作用可见一斑。

　　（二）进一步细化现有法律制度、规则

　　法制的生命在于实施，可操作性是完备法律保障机制的基本要义。法谚云“法律必须被信仰，否则形同虚设”。判断一个社会的法治水平，不在于看他是否具有相关的法律制度性规定，关键要看这些制度性规定是否明确具体，简言之，是否具有可操作性。现行法律制度体系下，社区组织应急防控的规范体系过于原则化，导致突发公共卫生事件中社区组织应急防控的无法可依。进一步细化现有的法律制度、规则应当明确社区组织应急防控机制中居民委员会、物业管理者的职能和责任，明确居民、企事业单位等各平等主体的权利、义务和责任。重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制首当其冲需明确居民委员会的具体防控职责、任务，以及在居民委员会的组织领导下，小区物业、社区医疗机构和社区志愿服务机构的具体职责和义务。其中最关键的是要明确居民委员会这一承担社区自治职能组织的具体应急防控任务和职责。笔者认为，应当从两个方面来细化居民委员会的任务和职责。

　　1.管理职能

　　管理职能是就居民委员会作为社区应急防控的主体功能定位而言。在法律赋予居民委员会组织疫情防控主体地位的前提下，居民委员会承担着非常时期社区范围内的管理职能。在重大公共卫生事件中，居民委员会对社区内的所有防控力量均有管理职责。受居民委员会管理的对象主要包括小区物业、社区医疗机构、社区志愿服务机构和居民等。

　　2.协助职能

　　在疫情防控各个环节离不开各级政府和主管部门的领导和业务指导， 囿于社区处于应急防控最基层，其所承担的应急职能均为最基础性的。涉及到国计民生的众多事务需要工商执法、卫生行政主管部门、公安机关等主导治理。在涉及大政方针和专业领域的众多事务中，社区应充分发挥其协助职能，为各级政府和行政主管部门下沉社区提供坚强的支撑和协助。

　　（三）建立社区组织应急防控的监督、问责机制

　　权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，监督和制约是权力正当运行的基本保障。重大公共卫生事件中社区组织应急法律保障机制赋予了居民委员会、物业管理者等相关主体的应急防控权能，有效的监督机制是确保其正确行使职能的必然要求。一是上级行政机关和主管部门的监督。在重大公共卫生事件中，居民委员会和物业管理者等均要接受街道办事处、卫生行政、工商执法等部门的业务指导和监督；二是社区组织应急防控机构的内部监督，重大公共卫生事件中社区应当在居民委员会的领导下成立社区应急防控领导机构，内部应当设立相应的监督组织，形成相互制约的运行机制；三是公民的监督，公民的监督权是宪法赋予的基本权利，重大公共卫生事件中更应强化公民的有效监督，以确保社区依法采取应急措施、分配应急物资，保障居民的合法权益。

　　（四）提升社区居民的法治意识和公民素养

　　现代文明国家无一不是践行民主与法治的国家，真正践行民主与法治的社会，无一不是由具有法治意识和公民素养的个体所组成的。社区是城市的基本单元，一个城市的文明水平归根结底依赖于每一个社区。由于我国的法治建设起步较晚，居民的法治意识和公民素养相对缺乏。改善这一落后局面，需要政府、学校和社会协同努力。居民法治意识和公民素养的普遍觉醒将会形成助推城市治理水平的强大内驱动力，从而保障公共卫生事件中社区组织应急防控有序进行，最终确保城市安然无虞。

　　参考文献：

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　　[2]汪碧刚.用治理思维建立社区应急管理体系[N].中国建设报.2020年3月5日第008版.

　　[3]马卫华，陈榆生.美日加突发性公共卫生事件应急法律机制探析[J].华北电力大学学报（社会科学版）.2005年11月第四期.