○ 张 巧

　　摘 要

　　应急管理能力是国家治理现代化的一个重要体现，有效处置各种突发事件，是各级政府所面临的重大任务，也是社会稳定和持续有序发展的重要条件。21世纪以来，各种重大公共卫生事件的频发给我国政府的应急管理能力带来了严峻考验，尤其是2020年新型冠状病毒肺炎疫情暴发后，我国在应急物资储备和征用方面陆续暴露出了一些问题，引发广泛的社会舆论。本文从法律角度入手，通过分析我国政府对2020年新型冠状病毒肺炎疫情事件的管理过程，发现并指出应急物资储备和征用方面存在的法律问题和原因，然后提出对策和建议。

　　关键词

　　公共卫生事件；应急物资储备；应急物资征用

　　作者简介

　　北京天驰君泰（重庆）律师事务所高级合伙人

　　近年来，由自然灾害、生态破坏、事故灾难、传染病流行等引起的各类突发公共卫生事件在世界各国不断发生，如：2003年爆发的SARS对我国政府的应急管理能力提出了巨大挑战，2009年H1N1流感对国际公共卫生安全产生巨大威胁。2020年初，新冠肺炎疫情暴发，对我国政治、经济和社会生活产生深远影响，带来巨大损失。重大公共卫生事件不但危害人类的身体健康状况，还使得全球社会经济秩序处于风险之中。而在整个公共卫生事件抢险过程中，应急物资的管理是极为重要的一环，如果不能及时提供应急物资，将很难实现应急救援的预期目标。简而言之，合理的采购、储备、供应、运输应急物资，既是保证受灾地区人民生命财产安全的基础，又是抑制受灾范围扩大，维护社会稳定的重要保障。但在此次疫情事件中，有关应急物资储备和征用却出现了一些问题，例如应急物资普遍短缺、各地应急物资征用随意，发生了重庆市抗新冠肺炎物资中途被云南大理征用等情况，这表明整个应急物资储备和征用管理体系存在漏洞，有效提高应急物资管理效率迫在眉睫。

　　一、应急物资储备和征用的有关概述

　　（一） 应急物资储备

　　应急物资储备是政府能够实施应急救援和安置灾民的首要前提与基础保障，这将直接影响应急物流系统的响应速度和最终效力。应急物资储备的关键工作在于，如何合理安排储备库的分布，以及其建设的数量和预期容量。此外，物资种类、中长期储备量以及如何合理维护和有效管理储备物资都是需要重点关注的对象。基于常见自然灾害对物资的要求，应在灾害发生前提前做好各项物资的储备工作，才能够有效缩减灾难发生与救灾完成之间的时间。更重要的是，要根据该地区可能发生的灾害的实际情况，科学合理安排应急物资储备。

　　《突发公共卫生事件应急条例》第十六条规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。《中华人民共和国突发事件应对法》第三十二条规定，国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

　　新冠肺炎疫情暴发后，各地政府及时响应，但由于其前期症状不明显，欺骗性和隐藏性大，人们容易大意，暴发传播持续时间较长，我国在重点卫生防疫物资方面的储备严重不足。

　　根据新华社的报道数据，在最紧张的阶段，以2月6日为例，武汉当日对于医用防护服的需求为59900件，当日物资实际缺口为41400件；医用N95口罩的需求为119000件，缺口为56800件；医用护目镜的需求为22500件，缺口为19200件，在其他应急物资储备方面也存在类似问题。

　　2018年国务院机构改革，成立了国家应急管理部，它的职责包括统筹协调应急力量和物资储备的建设工作，在救灾期间进行统一调度，组织救灾系统的建设，并承担起国家层面应对特别重大灾难的指挥工作。但此次疫情应急处理中，因为分工和法律授权不包括突发公共卫生事件的应急处理，未见应急管理部门的出现。此次疫情应对中的物资筹集、调度，应急指挥等方面显现出明显的不足。党政部门、红十字会、医疗机构等各自为战，自行发布各种公告、指令，缺乏统一号令和管理，民众和企业等社会主体无所适从，造成一定程度的混乱局面。

　　（二）应急物资征用

　　应急征用是政府应对自然灾害事故、公共卫生事件等紧急事件的特定行政行为。它属于行政征用范畴，是政府应对突发事件的重要措施。我国前后进行了多次应急体系完善工作，尤其是2003年非典疫情后，我国全面加强了应急预案的制定和修订，包括建立和完善应急体系机制，出台了大量与应急征用相关的法律法规。例如在法律层面，《财产法》和《紧急应变法》就为政府的应急征用行为作出了原则性规定。此外，一些专项领域，例如：《传染病预防和控制法》规定了原则性的应急征用条款。《传染病防治法》则在第四十五条规定，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。《突发事件应对法》第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产；该法第五十二条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。这些都是疫情中开展应急征用的明确法律依据。

　　新冠肺炎疫情的突然爆发使社会处于一种特殊的状态，这种状态具有阶段性。此时，行政机关采取的应急措施与一般行政执法不同，它们需要快速且高效，但也应遵循某些程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三条规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。这意味着实施应急征用可能不适用《行政强制法》的有关规定，而应按照其他特别法律、法规的相应规定执行。但是，我国在国家层级尚未颁布统一的法律规范，以明确界定应急征用程序。在本次疫情防控中，国务院办公厅直接明确要求重点医疗应急防控物资，由国务院联防联控机制物资保障组实施统一管理和调拨。此前出现的重庆市抗新冠肺炎物资中途被云南大理征用事件，能够从《传染病防治法》中关于征用区域的规定找到相关参考，县级以上地方人民政府能在本行政区域征用应急物资。这充分暴露出我国在征用实施程序上的不足。

　　二、应急物资储备和征用过程中存在的法律问题

　　（一）应急储备存在的法律问题

　　1、缺乏一定的法律理论依据

　　目前，在中央层面，对于应急物资的管理主要是依靠政策而不是法律。除了《中华人民共和国突发事件应对法》第三十二条对“国家建立健全应急物资储备保障制度”，《国防动员法》第三十三至三十六条和第五十四条对“战略物资储备与调用”“民用资源征用与补偿”等做出了原则性规定，对应急物资的具体管理分散在相关部门的规章和规范性文件中，存在立法滞后、立法位阶低等问题。这种立法现状一定程度上制约了全国各类物资储备统筹协调，也不利于各类储备的规范管理和更好发挥作用。此外，本次疫情中集中体现出的是在医药储备上的严重不足，国家现有的法律法规中，专项针对国家医药储备的仅有《国家医药储备管理办法》和《国家医药储备资金财务管理办法》，这些文件的颁布实施时间已整整过去20年，经济、科技等发展形势和综合国力等都已不可同日而语，且两个主要文件法律层级和法律效力均较低，已无法满足国家医药储备和国家应急体系有效运行时的法律环境。

　　2、法律保障体系建设不完善

　　在实际执行中，主要是各地疾病预防控制机构储备应急物资，医疗机构也有一部分储备。作为卫生行政部门授权储备应急物资的疾病预防控制机构，系事业单位，实质上存在需要靠业务收入弥补经费不足的问题，可见储备能力有限。而作为救治主体的医疗机构，长期以来都存在政府拨款不足的问题，特别是在取消药品耗材加成后，各级医疗机构维持运营存在不同程度困难，抽出专项资金做应急储备确有难度。在应急物资储备上，总体表现为：储备的种类和数量不足，应急后勤支持困难，区域差异大；储备方法单一，强调实物储备，合同储备和生产能力储备还未得到政府重视；缺乏对应急物资的科学评估。新冠肺炎疫情暴发后，许多地方的医疗机构经常陷入物资告急状态，导致医疗机构自行进行防护物资公开募集，情况一度陷入混乱。

　　（二）应急征用存在的法律问题

　　1、 应急征用的主体、对象和程序不够明确

　　本次疫情防控过程中，大理市卫健局就过境口罩作出的应急征用通知，引发舆论声讨。《国家突发公共卫生事件应急预案》规定当地人民政府可以在本行政区域内临时征用房屋、交通工具以及相关设施和设备。《突发事件应对法》第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产；《传染病防治法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内临时征用房屋、交通工具以及相关设施。此外，《突发事件应对法》第五十二条还规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。由于以上的法律条文没有对征用的主体、对象和程序进行明确，发生重大公共卫生事件后，地方人民政府工作部门是否能够作为应急征用的主体，相关应急物资的征用的方式是否合适，都还存在争议。

　　2、应急征用程序不规范，救济途径尚不明确

　　我国目前的应急征用程序设置，其初衷是为了方便相关政府部门行使权力，但在实践中发现缺乏一定的科学性。根据现有法律条文分析，大都未涉及应急征用的程序，甚至在个别条文的设置中，忽视了被征用方的知情权和相关利益，没有实现社会公共利益与个人利益的兼顾。此外，当被征用人的权益受到侵害时，进行进一步维权也会遭遇困难。我国的司法程序要求“谁主张，谁举证”，但由于重大公共卫生事件应急征用的紧迫性，加上应急征用程序没有被明确，政府常采用先征用后续再补偿的做法，对于被征用人而言，在短时间内会因无法收集到充足的数据而维权失败。

　　3、应急征用补偿标准不明确，资金来源缺乏保障

　　《传染病防治法》第四十五条第二款规定：“紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿，能返还的，应当及时返还。”《突发事件应对法》第十二条规定：“被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

　　应急征用是基于紧急需要，如重大公共突发事件、救援、救灾或公共利益的需要。应急征用的目的是暂时获得使用财产的权利，而不是财产的所有权。例如，在疫情防控期间，征用了一批旅馆和宾馆，用来安置和隔离群众。解除紧急状态后，政府应将财产立即归还给被征用人，并对被征用人遭受的损失进行补偿，如果原物不能归还，应予赔偿。尽管有关法律规定政府实施应急征用应保障相关人员的权利，即归还被征用的财产，如果被征用后财产被损坏或丢失，应给予赔偿。但是，没有提供明确的赔偿范围和赔偿对象，补偿标准、补偿方法、补偿程序和其他细节等还有待进一步统一。

　　此外，应急征用补偿往往难以落地，另一关键难题是应急征用的资金来源没有保障。在我国当前运行的应急管理体制中，应急资金的主要来源仍是政府财政拨款。但在过往的重大公共卫生事件中，这部分资金主要被用于紧急救援等直接性支出，几乎没有资金用于后期应急征用补偿，所以补偿效果也被严重影响。

　　三、应急储备与征用问题的对策与建议

　　（一）应急储备问题的对策与建议

　　应急储备和征用问题的解决是一个系统工程，建立科学完善的有效方法、手段和措施，对提高社会稳定和持续有序发展有着重要的作用。

　　1、加强应急储备的法治保障，完善承储企业评估和退出机制

　　当地政府应结合本地区实际情况，加强研究和调查，加快制定政府法规，努力就应急物资保障能力尽快发表健全统一的实施意见。明确各地应急部门的职责和管理制度，对生产、采购、分配、运输和储存应急物资的细节进行补充，为进一步加强应急物资的保障能力建设提供法律保障。而国家医药储备作为国家应急体系的一部分，在制定新的和修订已有的法律法规时，首先应理顺医药储备定位，明确国家医药储备与应急体系、医药产品生产经营企业的关系。其次，医药储备的法律法规应涵盖医药产品研发、生产、仓储、物流和使用全过程，得到医药产品全产业链协同配合，确保灾情、疫情及突发事故发生时医药储备产品能够及时有效供应。第三，应考虑医药储备的多元化和多样化，允许社会力量介入医药储备，探索供应商管理库存模式等多种形式的医药储备对国家应急系统的利弊，建立和完善承储单位的进入退出机制。

　　2、细化风险评估，科学规划物资储备目录

　　《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》均明确了突发事件的“分级负责”的应急管理体制。但相应的应急预案过于粗糙，既未明确除 I级响应外的其他响应等级具体内容和分级标准，也未明确各级政府需要负责应对的突发事件的级别。风险评估的缺乏，既难以保证储备物资决策的科学性，也会导致各级政府实际上无法根据其应该负责的应急事件级别储备物资。这充分说明有必要建立专家咨询委员会，修订应急预案，并依据风险等级提出相应的物资储备目录建议。根据突发公共卫生事件的性质、传播速度、危害程度、涉及范围、物资需求数量、可能的持续时间等细化风险等级。最高等级为I级，由国家负责物资储备；II级风险由省级负责物资储备；III级风险由地市级负责物资储备。

　　3、构建多元化储备体系

　　各个国家和地区的防疫和应急物资储备制度，均存在预算不足以满足广泛储备目标、储备物资的有效期届满浪费的问题。各个国家和地区都尝试建立了政府承担主要义务，并鼓励医疗机构和疾病预防控制机构、社会力量、个人参与，实行实物储备、合同储备、产能储备的多样化的应急物资储备模式。实践证明，这是降低应急物资储备成本，保证永续运行的有效途径。就实物储备而言，主要是流通性不强的专业设备、特殊的医用个体防护装备等物资。合同储备适合一些流通性好的物资，通过应急管理部门与供应商签署协议的方式，保证在突发事件发生后按照合同约定，能够优先购买、租用、调用这些物资。其缺点在于无法约定具体需求时间，可能在需要使用时出现缺货、无法使用等情况。产能储备是与生产企业(含能够转产的企业)签订合同，保证突发事件发生后能够迅速组织生产、转产。产能储备对大规模突发事件的长期救灾起到非常重要的作用，其弱势在于需要一定时间，难以满足突发事件前期处置的效率要求。于个人储备方面，应当加强民众的健康、卫生科普，正确认识疾病，特别是传染病，才能做到在发生突发公共卫生事件时不恐慌。同时，在平时做好防范工作，储备一些口罩、消杀用品等，这样能够在群体流行时，大大降低防疫和应急物资保障的压力。在修法时，建议参照国际先进经验，明确规定应急物资储备的方式，另外，对应急物资的物流能力也要规定储备形式，主要是通过合同方式实施物流力量的储备。

　　（二）应急征用问题的对策与建议

　　1、加强应急信息披露，规范应急征用程序

　　由于应急征用是一种特殊的政府行为，同时牵涉到多方利益，防范行政机关滥用职权势在必行，完善信息公开制度更是实行民主监督和舆论监督的必然要求。此外，被征用人处于弱势地位，为了确保其不受行政权力侵害，必须要让权力的运行在人民的监督下展开。特别是在重大公共卫生事件暴发时，政府主动公开披露信息，不仅有利于规范行政机关的征用行为，还能最大程度上保护被征用人的合法权益。长期来看，应该通过法律手段规范应急征用程序中行政机关的所有活动，不给违法乱纪的行为留下操作空间。虽然在特殊时期，应急征用行为不必完全按照常态下的行政执法程序进行，但作为一种行政行为，依然应该遵守正当程序的一般规则。

　　2、坚持公平补偿原则，统一补偿标准

　　补偿标准是直接影响重大公共卫生事件发生时，被征用方是否积极主动配合的重要因素之一，严重时会干扰政府整个征用行为的效率，意味着在应急物资征用管理中明确征用补偿标准极其重要。我国各地实施的征用补偿标准存在较大差异，而其中仅有10%左右的地区在相关法律法规中明确了补偿标准，且多数只规定了直接损失，间接损失几乎没有被关注。笔者就当前世界范围内各种补偿标准的认可程度进行分析，并结合我国实践认为，公平补偿标准最易被接纳。

　　首先，通过法律确定公平补偿原则。长期以来我国应急财产补偿标准一直存在笼统且分散的问题，解决这类问题的首要环节就是要坚持公平、公正、公开的原则，在法律中统一确定全国范围适用的补偿标准。其次，坚持补偿实际损失。由于间接损失难以统一评估，在实践中应当坚持补偿直接损失为主，特殊情况下补偿间接损失，如：间接损失明显高于直接损失的情况。但应注意的是，无论补偿直接损失还是间接损失，都以物质损失为核心，不考虑精神损失。

　　3、引入应急征用补偿保险机制，提供稳定资金来源

　　应急征用是具有一定风险性的，这种风险是不可预估的，且风险一旦发生往往会造成大规模损失，而仅靠政府出资补贴并不具有实操性，引入应急征用补偿保险能够有效解决后顾之忧。一方面，保险的大数法则能够有效分散风险；另一方面，保险的运营机制能够提供充足的资金储备，以应对损失赔偿问题。首先，应急征用补偿保险机制并不是国内首创，此前在美、英、日等发达国家已有实践先例，在应急管理体系中引入保险，并取得了一定的成效。由此可见，应急征用补偿保险机制的建立是可行且有效的。其次，建立应急征用补偿保险机制是我国社会的实际需要，目前我国对于应急管理的财政资金投入规模较小，缺乏专业管理，而一旦暴发重大公共卫生事件，从前期响应开始直至后期征用补偿环节，都需要大量资金投入，按照当前的管理水平，常常入不敷出，还需财政进行额外补贴，长此以往必将不堪重负，因此应急征用补偿保险机制的建立迫在眉睫。

　　当然应急征用补偿保险机制的建立不能一蹴而就，就前期启动问题，笔者给出以下建议：第一，基于应急征用行为的特殊性质，应急征用保险制度的建立不能完全由商业保险公司主导，政府可以入股形式参与到应急征用保险制度的制定环节，并投入相应资金扩大风险准备金池；第二，给予投保人一定的税收优惠，鼓励相关法人积极投保；第三，政府可将积累的应急征用历史数据提供给保险公司，帮助其进行保险精算分析，完成费率厘定，以保证应急征用保险的科学性、合理性。

　　结 语

　　不断提高我国政府应急物资储备与征用管理能力是一个长期且曲折的过程，我们要不断地从实践中发现问题、总结经验，进行理论创新，再将理论运用到实践中，从而实现提高政府突发公共卫生事件应急管理能力的目标。

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