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重大公共卫生事件应对机制法律问题初探
来源:重庆法学会 | 时间:2020-12-06 | 编辑:唐怡 | 阅读:8445

○王元江


  摘 要:本文主要对“新冠肺炎疫情”所折射的上述重大突发公共卫生事件进行分析,在充分论证相关问题的基础上提出了应对重大突发公共卫生事件的可行性方案,即:确立突发事件应对的法治理念,充分发挥政府主导作用,加大政府信息公开力度,构建统一的重大突发公共卫生事件应对法律体系等措施。

  关键词

  公共卫生事件;应对机制;新冠肺炎疫情

  作者简介

  王元江,重庆云阳县人民法院法官助理

  “新冠肺炎疫情”是新中国成立以来出现的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最高的一次重大突发公共卫生事件,是对国家治理体系和治理能力的严峻挑战。习近平总书记明确指出,在这次应对疫情中,暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在明显的短板。同时,他还强调,要针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。我们要认真学习贯彻习近平总书记这一要求,在补短板、堵漏洞、强弱项上持续发力,切实提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。

  一、路径探索的前提:关于重大公共卫生事件的认识

  (一)重大公共卫生事件理论探析

  2003年5月9日,中华人民共和国国务院令第376号公布《突发公共卫生事件应急条例》,其中第二条规定:“本条例所称突发公共卫生事件(以下简称突发事件),是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”简单讲,所谓重大突发公共卫生事件,是指出乎意料之外突然发生,造成重大的人员伤亡和财产损失,进而产生严重社会危害,危及大众安全的紧急事件。

  (二)重大突发公共卫生事件的特点

  通过对重大突发公共卫生事件概念的解析我们可以窥见,重大突发公共卫生事件的特征主要包括以下几个方面:

  1.突发性和紧迫性。所谓重大突发公共卫生事件的突发性和紧迫性,是指重大突发公共卫生事件的发生是人们无法预料的、突然的,或者只有在短时间、难以发现的预兆。当一起重大突发公共卫生事件发生时,相关部门如果不能及时采取相应有效的应对措施,该事件就有可能迅速升级爆发,最终造成更大的危害。重大突发公共卫生事件的突发性和紧迫性在这次“新冠肺炎疫情”中十分突出,在短暂的时间内,导致全世界范围内许多国家都遭受到了“新冠肺炎疫情”的影响。

  2.危害性和破坏性。所谓重大突发公共卫生事件的危害性和破坏性,是指重大突发公共卫生事件对一定范围社会大众的正常生产、生活和正常的社会安全以及社会秩序构成严重威胁。重大突发公共卫生事件的危害性和破坏性是重大突发公共卫生事件的本质属性。如果说突发事件没有危害性和破坏性则不能称作重大突发公共卫生事件,任何重大突发公共卫生事件都具有危害性和破坏性,只是有些重大突发公共卫生事件的危害性和破坏性没有完全显示出来,属于潜伏的危险状态。

  3.不确定性和扩散性。重大突发公共卫生事件的不确定性,是指危机的发展态势是事先无法预料的。众所周知,重大突发公共卫生事件是不可避免也是不能避免的,这是不言自明的。但某一起重大突发公共卫生事件发生的时间、空间及其破坏性是无法事先预料的,正是由于这个原因,重大突发公共卫生事件往往会造成很大的损失,具有很大的破坏性。而重大突发公共卫生事件的扩散性,是指随着时间的推移,危机的破坏性会不断扩张。重大突发公共卫生事件如果事前缺少预警备案,危机爆发时又处理不当,就会引起一连串连锁反应,导致危机不断扩大和升级,甚至造成多起继发性危机,使社会遭受更大的损失。

  4.危害后果严重并有一定的关联性。重大突发公共卫生事件一旦发生,往往会造成重大人员伤亡和财产损失,产生严重社会危害,危及大众安全等危害后果。以“新冠肺炎疫情”为例,2019年底开始发生的新冠疫情,打乱了民众的正常生活秩序,全国感染新冠肺炎的患者数万人。对于这些感染者虽然政府采取了免费救治的措施,但是面对庞大的感染人群,需要支付巨额的医疗费用。许多受害人除了承受身体的伤痛以外,其家人还不得不承担较大的经济负担。除了这些物质性的损害后果,从感染源看,新冠肺炎病毒来源于野生动物,野生动物流入市场,导致不确定因素产生,野生食物安全事件还在广大的消费者心理上制造了很难消除的阴影,那就是对食品安全一定程度上的不信任。从市场秩序来看,新冠肺炎疫情的爆发,导致餐饮业、旅游业、电影业、交通运输业等行业受到较大冲击,我国国内产业受到严重的影响。受影响的不仅仅是该企业本身,公司倒闭,员工面临失业,同时,我国GDP的增速也受到了很大程度的影响。

  5.产生原因的复杂性。重大公共卫生安全事件产生的原因非常复杂。既有自然的原因也有人为原因,比如新冠肺炎疫情,野生动物本身携带新冠肺炎病毒,但是基于人为原因,对野生动物的掠杀,导致其流入市场,进而传染到人类,同时也有政府职能部门监管不力的原因,如监督检查不认真,也有相关法律法规不健全的原因,如缺乏相应的野生动物保护法律的相关法规单行条例等。这些因素交织在一起,相互联系、相互影响并相互转化,从而使得公共安全形势非常复杂。

  二、防控和处置重大公共卫生事件中应对法律机制的路径思考

  (一)防控和处置的前提:充分发挥政府主导作用

  在防控和处置重大公共卫生事件中,我国法律法规明确规定政府是应对突发事件的领导机关。因此,在任何重大突发公共卫生事件中,我们绝对不能忽视政府在重大公共卫生事件中积极能动的主导地位,尤其是在紧急应急处置中,政府的行为方式及其效果具有举足轻重的地位,公共卫生安全一定程度上依赖于政府的社会治理能力。当重大突发事件发生时,政府可以通过权力集中能够快速有效地整合资源和信息,综合利用各部门的技术和专业优势,迅速正确地应对突发事件,恢复正常的社会秩序。因此,为及时防控和处置重大公共卫生事件,我们必须考虑行政应急权适度优先的必要性,允许行政应急权的适度扩张,允许该权力的高度集中和特殊运行。特别是在非常时期,行政应急权适度扩张为涵盖紧急确认、紧急立法、紧急命令以及紧急处置在内的概括性的广泛权力,即在面对突发事件时拥有比平时更为广泛的行政裁量权。这种权力的集中是必要的,尤其是分权机制在应对突发社会安全事件中失灵时,行政机关通过权力集中能够快速有效地整合资源和信息,综合利用各部门的技术和专业优势,迅速正确地应对突发事件,恢复正常的社会秩序。当然,行政权力集中和扩张并不意味着行政紧急权不受限制,政府行使行政紧急权应当遵守应急法律原则:依法行政原则、比例原则、公开原则和效率原则。

  (二)加大政府信息公开力度,建立及时的舆论预警机制

  在防控和处置重大公共卫生事件中,谣言对社会个体、群体乃至整个社会都会造成巨大影响。谣言能够对社会心理、民众情绪产生极大的干扰,影响人们的理性判断能力,从而制造混乱,影响社会稳定。重大公共卫生事件发生后,传统平面媒体、广播电视、网络媒体和自媒体等都会对危机进行不同角度的解读,然而这对于社会大众是不利的,当不同媒体传递的信息不一致时,各种谣言就会产生,从而造成社会恐慌甚至社会动荡。因此,在重大公共卫生事件发生的初始阶段,如果政府部门对重大公共卫生事件采取遮遮掩掩的处理方式,只会加剧社会恐慌,不利于正常社会秩序的恢复。所以,在一起重大公共卫生事件发展的过程中,阻止谣言产生的有力措施,就是在公共卫生安全危机事件发生的初始阶段,在具有全国影响力、权威性的媒体(传统媒体以及新兴媒体)上及时向社会大众发布危机的有关信息以及危机的进展,以真实、公开的权威信息避免谣言的产生。“新冠肺炎疫情”发生之前,某市相关部门对“新冠肺炎病毒”采取的处理方式,不仅会对公民的个人利益造成严重影响,也易引起整个社会的动乱与不安。因此,政府应当在危机发生后的最短时间内将相关信息及时准确向社会大众公布,加大政府信息公开力度。此外,建立重大公共卫生事件的舆论预警机制也刻不容缓。突发事件从萌芽、酝酿到发生都有一个过程,这个过程不可避免地会与外界发生联系,并在舆论上有所反映,这就为寻找重大公共卫生事件根源、避免危机发生提供了时间和可能。鉴于此,国内有学者提出建立重大公共卫生事件的舆论预警机制,掌握重大公共卫生事件发生过程中舆论的发展机制,并制定相应的应急方案,提前将重大公共卫生事件扼杀在萌芽阶段,做到早预防,早解决。

  (三)完善行政应急法律体系

  作为我国行政应急基本法的《中华人民共和国突发事件应对法》,从2007年8月30日颁布实施后一直未进行过大的更新或者修改,但是该法在实施中已逐渐暴露出诸多缺陷和不足。法律法规的不健全、不完善,极有可能成为重大突发公共卫生事件的诱因,法律规定调整的空白地带及落后陈旧的法律规定,比如说,首先,《突发事件应对法》中应急责任的责任主体系各级政府,但是对行政应急专门性组织不够重视,专业技术和优势资源的缺乏核心技术;其次,该部法律中大部分均是属于抽象性和原则性的规定,没有配套的实施细则及相应的司法解释,这也当然导致程序性规则的失位仅仅通过比例原则来笼统调配,显然过于单一,可操作性不强。当然,如果具体到行政应急单行法,在立法上我国从法律、行政法规、规章和其他规范性文件均有相关文件且数量庞大,但是管中窥豹,实际上各个位阶的相关法律规定对应急专项存在空白,同时在法律适用上存在混乱情形,位阶不统一,交叉错乱。如SARS期间,我国并没有应对突发公共卫生事件的立法或条例,法律上存在着空白。值得一提的是,自新冠肺炎疫情爆发后,我国也开始对《中华人民共和国传染病防治法》开始进行完善。又如我国对危险物品管控、突发事件应急、网络信息监控等不同法律法规均略有不同规定,导致我国立法还没有形成对人、财、物和信息等严密的立体防御格局。因此,完善行政应急法律体系迫在眉睫。首先,从立法层面讲,应当对《突发事件应对法》进行立法修缮提上日程,将该法律条文中关于原则性的规定应当进一步明确在原则性的基础上进一步细化,特别要补充关于程序性的规定。其次,从法律适用层面讲,为了确保《突发事件应急法》的可操作性,最高人民法院结合当前出现的情况,适用法律的情况出台相关的司法解释,弥补立法的疏漏,做一些补充规定;最后,从地方层面讲,相关地方政府部门应当尽快制定《突发事件应对法》《传染病防治法》的相关实施细则,将法律文件精神和地方实际相结合,将应急法律法规落到实处。当然,为了防止和克服我国现行的《突发事件应对法》与其他单行法脱节或者相冲突的问题,行政应急管理部门可以成立相应的行政应急法律法规小组,通过抽调专业的人员,专门就与上位法相冲突的矛盾的单行法律进行清理,全盘考虑法律适用中产生的问题及矛盾,最后梳理后,提出有针对性的解决方案,完善我国现行的行政应急法律体系构架,进一步加强在防控和处置重大公共卫生事件中法律适用问题。

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○王元江


  摘 要:本文主要对“新冠肺炎疫情”所折射的上述重大突发公共卫生事件进行分析,在充分论证相关问题的基础上提出了应对重大突发公共卫生事件的可行性方案,即:确立突发事件应对的法治理念,充分发挥政府主导作用,加大政府信息公开力度,构建统一的重大突发公共卫生事件应对法律体系等措施。

  关键词

  公共卫生事件;应对机制;新冠肺炎疫情

  作者简介

  王元江,重庆云阳县人民法院法官助理

  “新冠肺炎疫情”是新中国成立以来出现的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最高的一次重大突发公共卫生事件,是对国家治理体系和治理能力的严峻挑战。习近平总书记明确指出,在这次应对疫情中,暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在明显的短板。同时,他还强调,要针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。我们要认真学习贯彻习近平总书记这一要求,在补短板、堵漏洞、强弱项上持续发力,切实提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。

  一、路径探索的前提:关于重大公共卫生事件的认识

  (一)重大公共卫生事件理论探析

  2003年5月9日,中华人民共和国国务院令第376号公布《突发公共卫生事件应急条例》,其中第二条规定:“本条例所称突发公共卫生事件(以下简称突发事件),是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”简单讲,所谓重大突发公共卫生事件,是指出乎意料之外突然发生,造成重大的人员伤亡和财产损失,进而产生严重社会危害,危及大众安全的紧急事件。

  (二)重大突发公共卫生事件的特点

  通过对重大突发公共卫生事件概念的解析我们可以窥见,重大突发公共卫生事件的特征主要包括以下几个方面:

  1.突发性和紧迫性。所谓重大突发公共卫生事件的突发性和紧迫性,是指重大突发公共卫生事件的发生是人们无法预料的、突然的,或者只有在短时间、难以发现的预兆。当一起重大突发公共卫生事件发生时,相关部门如果不能及时采取相应有效的应对措施,该事件就有可能迅速升级爆发,最终造成更大的危害。重大突发公共卫生事件的突发性和紧迫性在这次“新冠肺炎疫情”中十分突出,在短暂的时间内,导致全世界范围内许多国家都遭受到了“新冠肺炎疫情”的影响。

  2.危害性和破坏性。所谓重大突发公共卫生事件的危害性和破坏性,是指重大突发公共卫生事件对一定范围社会大众的正常生产、生活和正常的社会安全以及社会秩序构成严重威胁。重大突发公共卫生事件的危害性和破坏性是重大突发公共卫生事件的本质属性。如果说突发事件没有危害性和破坏性则不能称作重大突发公共卫生事件,任何重大突发公共卫生事件都具有危害性和破坏性,只是有些重大突发公共卫生事件的危害性和破坏性没有完全显示出来,属于潜伏的危险状态。

  3.不确定性和扩散性。重大突发公共卫生事件的不确定性,是指危机的发展态势是事先无法预料的。众所周知,重大突发公共卫生事件是不可避免也是不能避免的,这是不言自明的。但某一起重大突发公共卫生事件发生的时间、空间及其破坏性是无法事先预料的,正是由于这个原因,重大突发公共卫生事件往往会造成很大的损失,具有很大的破坏性。而重大突发公共卫生事件的扩散性,是指随着时间的推移,危机的破坏性会不断扩张。重大突发公共卫生事件如果事前缺少预警备案,危机爆发时又处理不当,就会引起一连串连锁反应,导致危机不断扩大和升级,甚至造成多起继发性危机,使社会遭受更大的损失。

  4.危害后果严重并有一定的关联性。重大突发公共卫生事件一旦发生,往往会造成重大人员伤亡和财产损失,产生严重社会危害,危及大众安全等危害后果。以“新冠肺炎疫情”为例,2019年底开始发生的新冠疫情,打乱了民众的正常生活秩序,全国感染新冠肺炎的患者数万人。对于这些感染者虽然政府采取了免费救治的措施,但是面对庞大的感染人群,需要支付巨额的医疗费用。许多受害人除了承受身体的伤痛以外,其家人还不得不承担较大的经济负担。除了这些物质性的损害后果,从感染源看,新冠肺炎病毒来源于野生动物,野生动物流入市场,导致不确定因素产生,野生食物安全事件还在广大的消费者心理上制造了很难消除的阴影,那就是对食品安全一定程度上的不信任。从市场秩序来看,新冠肺炎疫情的爆发,导致餐饮业、旅游业、电影业、交通运输业等行业受到较大冲击,我国国内产业受到严重的影响。受影响的不仅仅是该企业本身,公司倒闭,员工面临失业,同时,我国GDP的增速也受到了很大程度的影响。

  5.产生原因的复杂性。重大公共卫生安全事件产生的原因非常复杂。既有自然的原因也有人为原因,比如新冠肺炎疫情,野生动物本身携带新冠肺炎病毒,但是基于人为原因,对野生动物的掠杀,导致其流入市场,进而传染到人类,同时也有政府职能部门监管不力的原因,如监督检查不认真,也有相关法律法规不健全的原因,如缺乏相应的野生动物保护法律的相关法规单行条例等。这些因素交织在一起,相互联系、相互影响并相互转化,从而使得公共安全形势非常复杂。

  二、防控和处置重大公共卫生事件中应对法律机制的路径思考

  (一)防控和处置的前提:充分发挥政府主导作用

  在防控和处置重大公共卫生事件中,我国法律法规明确规定政府是应对突发事件的领导机关。因此,在任何重大突发公共卫生事件中,我们绝对不能忽视政府在重大公共卫生事件中积极能动的主导地位,尤其是在紧急应急处置中,政府的行为方式及其效果具有举足轻重的地位,公共卫生安全一定程度上依赖于政府的社会治理能力。当重大突发事件发生时,政府可以通过权力集中能够快速有效地整合资源和信息,综合利用各部门的技术和专业优势,迅速正确地应对突发事件,恢复正常的社会秩序。因此,为及时防控和处置重大公共卫生事件,我们必须考虑行政应急权适度优先的必要性,允许行政应急权的适度扩张,允许该权力的高度集中和特殊运行。特别是在非常时期,行政应急权适度扩张为涵盖紧急确认、紧急立法、紧急命令以及紧急处置在内的概括性的广泛权力,即在面对突发事件时拥有比平时更为广泛的行政裁量权。这种权力的集中是必要的,尤其是分权机制在应对突发社会安全事件中失灵时,行政机关通过权力集中能够快速有效地整合资源和信息,综合利用各部门的技术和专业优势,迅速正确地应对突发事件,恢复正常的社会秩序。当然,行政权力集中和扩张并不意味着行政紧急权不受限制,政府行使行政紧急权应当遵守应急法律原则:依法行政原则、比例原则、公开原则和效率原则。

  (二)加大政府信息公开力度,建立及时的舆论预警机制

  在防控和处置重大公共卫生事件中,谣言对社会个体、群体乃至整个社会都会造成巨大影响。谣言能够对社会心理、民众情绪产生极大的干扰,影响人们的理性判断能力,从而制造混乱,影响社会稳定。重大公共卫生事件发生后,传统平面媒体、广播电视、网络媒体和自媒体等都会对危机进行不同角度的解读,然而这对于社会大众是不利的,当不同媒体传递的信息不一致时,各种谣言就会产生,从而造成社会恐慌甚至社会动荡。因此,在重大公共卫生事件发生的初始阶段,如果政府部门对重大公共卫生事件采取遮遮掩掩的处理方式,只会加剧社会恐慌,不利于正常社会秩序的恢复。所以,在一起重大公共卫生事件发展的过程中,阻止谣言产生的有力措施,就是在公共卫生安全危机事件发生的初始阶段,在具有全国影响力、权威性的媒体(传统媒体以及新兴媒体)上及时向社会大众发布危机的有关信息以及危机的进展,以真实、公开的权威信息避免谣言的产生。“新冠肺炎疫情”发生之前,某市相关部门对“新冠肺炎病毒”采取的处理方式,不仅会对公民的个人利益造成严重影响,也易引起整个社会的动乱与不安。因此,政府应当在危机发生后的最短时间内将相关信息及时准确向社会大众公布,加大政府信息公开力度。此外,建立重大公共卫生事件的舆论预警机制也刻不容缓。突发事件从萌芽、酝酿到发生都有一个过程,这个过程不可避免地会与外界发生联系,并在舆论上有所反映,这就为寻找重大公共卫生事件根源、避免危机发生提供了时间和可能。鉴于此,国内有学者提出建立重大公共卫生事件的舆论预警机制,掌握重大公共卫生事件发生过程中舆论的发展机制,并制定相应的应急方案,提前将重大公共卫生事件扼杀在萌芽阶段,做到早预防,早解决。

  (三)完善行政应急法律体系

  作为我国行政应急基本法的《中华人民共和国突发事件应对法》,从2007年8月30日颁布实施后一直未进行过大的更新或者修改,但是该法在实施中已逐渐暴露出诸多缺陷和不足。法律法规的不健全、不完善,极有可能成为重大突发公共卫生事件的诱因,法律规定调整的空白地带及落后陈旧的法律规定,比如说,首先,《突发事件应对法》中应急责任的责任主体系各级政府,但是对行政应急专门性组织不够重视,专业技术和优势资源的缺乏核心技术;其次,该部法律中大部分均是属于抽象性和原则性的规定,没有配套的实施细则及相应的司法解释,这也当然导致程序性规则的失位仅仅通过比例原则来笼统调配,显然过于单一,可操作性不强。当然,如果具体到行政应急单行法,在立法上我国从法律、行政法规、规章和其他规范性文件均有相关文件且数量庞大,但是管中窥豹,实际上各个位阶的相关法律规定对应急专项存在空白,同时在法律适用上存在混乱情形,位阶不统一,交叉错乱。如SARS期间,我国并没有应对突发公共卫生事件的立法或条例,法律上存在着空白。值得一提的是,自新冠肺炎疫情爆发后,我国也开始对《中华人民共和国传染病防治法》开始进行完善。又如我国对危险物品管控、突发事件应急、网络信息监控等不同法律法规均略有不同规定,导致我国立法还没有形成对人、财、物和信息等严密的立体防御格局。因此,完善行政应急法律体系迫在眉睫。首先,从立法层面讲,应当对《突发事件应对法》进行立法修缮提上日程,将该法律条文中关于原则性的规定应当进一步明确在原则性的基础上进一步细化,特别要补充关于程序性的规定。其次,从法律适用层面讲,为了确保《突发事件应急法》的可操作性,最高人民法院结合当前出现的情况,适用法律的情况出台相关的司法解释,弥补立法的疏漏,做一些补充规定;最后,从地方层面讲,相关地方政府部门应当尽快制定《突发事件应对法》《传染病防治法》的相关实施细则,将法律文件精神和地方实际相结合,将应急法律法规落到实处。当然,为了防止和克服我国现行的《突发事件应对法》与其他单行法脱节或者相冲突的问题,行政应急管理部门可以成立相应的行政应急法律法规小组,通过抽调专业的人员,专门就与上位法相冲突的矛盾的单行法律进行清理,全盘考虑法律适用中产生的问题及矛盾,最后梳理后,提出有针对性的解决方案,完善我国现行的行政应急法律体系构架,进一步加强在防控和处置重大公共卫生事件中法律适用问题。

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